原标题：破解多头执法重复执法等问题 行政处罚法修订草案新增综合执法内容为“大执法”提供法治保障
□ 法治日报全媒体记者 朱宁宁
“上下一般粗。”曾几何时，这是对中央到地方行政执法权力的形象比喻。
由于从国务院所属部门到县级部门都有行政处罚权，因此实践中出现多头执法、职责交叉、重复执法等诸多问题。构建集中统一、权责明确的综合行政执法体制和科学权威、高效有序的运行机制，进一步提升治理体系和治理能力现代化水平，已经成为迫切的现实需要。
值得关注的是，不久前提请全国人大常委会会议审议的行政处罚法修订草案中一个重大变化就是增加了“综合执法”的内容。修订草案第十七条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域实行综合行政执法，相对集中行政处罚权，由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。”
“这一规定体现了党的十九届三中全会《决定》提出的推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置的要求，也体现了党的十九届四中全会《决定》提出的进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法的要求。”中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷接受《法治日报》记者采访时指出，修订草案的这一新增内容，有利于明确职权职责、统筹执法资源、提高执法效率，有效回应了实践需求。
作出调整符合实践需求值得肯定
行政综合执法试点工作始于2019年国务院机构体制改革。相对集中地行使行政处罚权，可以说是行政处罚法针对“大盖帽满天飞”乱象作出的制度创新。目前，除了广东省，多地陆续试点“大执法”。今年6月，黑龙江省哈尔滨新区管委会综合行政执法局(总队)挂牌成立，14支行政执法队伍合而为一，在全省率先组建全区域、全领域、全职能、全方位管控的综合行政执法队伍。
“综合执法的好处，就在于避免了在一个领域里因为政府部门职能上的重叠，造成对同一种行为不同职能部门依照不同的上位法给予多次处罚的可能。”清华大学法学院教授余凌云指出，建立行政综合执法队伍，由一支队伍来对相关领域的行为进行处罚，在适用法律时，就会避免发生因职能重合而导致的重复处罚。此外，诸如处罚过轻后又加重处罚的问题、不同职能部门以不同上位法依据作出轻重不同的处罚问题以及管辖谁在前谁在后等问题都能够有效避免。
值得一提的是，此次在对修订草案进行分组审议时，有关行政综合执法的新增内容也引起了一些常委会委员的高度关注。一些委员认为，修订草案对行政综合执法进行了更为符合实践需求的调整，值得肯定。
“赋予综合行政执法机构行政处罚权，也就是明确规定了行政处罚权相对集中行使的制度。”杨志今委员认为，这一修订符合行政执法体制改革的方向，符合城市管理的需要，也符合经济和社会发展的要求。
立法意图尚须明确表述应再斟酌
而在分组审议中，也有委员建议要深入研究综合行政执法的改革实践，目前修订草案的相关表述应再仔细斟酌。
“综合行政执法是行政执法的重大改革，改革的方向是正确的，但要改革到位，实现高效运行，还要不断探索、不断调整。改革有个过程，制度完善也有个过程。”李康委员以城市管理领域实现综合行政执法为例指出，现在住建部门是城市管理综合执法的主管部门，但与相关部门协调难，各省市基本各显神通、处于五花八门的管理模式中，特别是地级市和县，执法的管理模式不一，执法的主体职责边界不清，体制不顺，程序不规范，部门之间不协同，还存在很多问题。鉴于此，李康认为，行政处罚法修订草案在涉及这些重大改革的有关条款制定时，既要坚持正确方向，又要注意阶段性和操作性，给改革探索循序渐进提供法律保障。
在陈斯喜委员看来，综合行政执法制度的创新成效还并不明显，没有解决相互交叉问题的同时，还带来一些如相互推诿的问题。基于此，他建议建立集中行使行政处罚决定权制度。“可以考虑在县级以上地方各级人民政府设立行政处罚决定委员会，除相对人主动认罚可以由执法部门作出处罚决定以外，其他的处罚都要提请本级政府行政处罚决定委员会审查，作出处罚决定。这样可以避免乱处罚、滥处罚、相互推诿现象，与行政复议制度也可以相衔接。”陈斯喜说。
在对修订草案相关内容充分肯定的同时，李洪雷认为目前的表述也还存在一些模糊之处。“按照修订草案第十七条第一款的规定，是否意味着在明确列举领域中的相对集中行政处罚权不再需要其他的依据，而是可以将本款直接作为依据?如果可以直接作为相对集中行政处罚权依据，是否会给行政事务管辖权的配置带来混乱?这些问题都需要警惕。”李洪雷说。
与此同时，修订草案第十七条第二款保留了现行行政处罚法的规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”对此，李洪雷认为这一款规定是否意味着相对集中行政处罚权必须要有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的决定作为依据?如果如此，那么第一款的规范意义何在?“总之，修订草案第十七条第一款的立法意图尚须进一步明确。”李洪雷说。
可考虑更加大胆和灵活的立法授权
在分组审议中，还有多位委员对修订草案提出了进一步完善的意见。
“综合执法从城市管理扩大到多个领域，这样一来要求会更高。”为防止各个城市管理出现各吹各号、各唱各调，队伍、服装、职权范围千差万别的情况，田红旗委员建议增加规定：“国务院成立相应专门机构进行指导和管理”。
徐显明委员则建议借修订之机，大胆设立统一的执法处罚机构，其名称可以是某县某市“行政处罚决定委员会”，由该委员会统一行使除公安、海关、税务之外的其他所有政府部门的行政处罚权。
“在国家层面或者省级层面组建一个综合执法机构，把多个行政处罚权作为工作的主要内容，这在基层也有过实践，并且做得比较到位。”龚建明委员建议更加灵活一点，在修订草案第十七条第二款加上“或者组建一个行政机关综合行使有关行政机关的行政处罚权”。
王宪魁委员强调对综合执法的机构应通过立法予以授权。“要让综合执法部门名正言顺、有法可依。如果没有法律依据，各部门为了强化自身的工作力度，就会附加一些条件，层层加码。而综合执法的目的本来就是解决多头执法问题、重复执法问题、执法扰民问题。