山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终699号
上诉人（原审原告）青岛丰泰海洋生物科技有限公司，住所地青岛市即墨区省级高新技术产业开发区高新四路东端。
法定代表人盛泰，董事长。
委托代理人史胜霞，山东太康律师事务所律师。
委托代理人刘德斌，山东太康律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会，住所地青岛市即墨区青岛蓝谷高新技术开发区华阳路82号。
法定代表人衣服坡，主任。
出庭负责人王培刚，管委会副主任。
委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。
委托代理人孙振华，山东文鼎律师事务所律师。
原审第三人青岛亿安海洋植物胶囊药业有限公司，住所地青岛市即墨区省级高新技术产业开发区高新四路东端。
法定代表人盛泰，董事长。
委托代理人史胜霞，山东太康律师事务所律师。
委托代理人刘德斌，山东太康律师事务所律师。
上诉人青岛丰泰海洋生物科技有限公司（以下简称丰泰公司）因诉上诉人青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会（以下简称蓝谷管委会），原审第三人青岛亿安海洋植物胶囊药业有限公司（以下简称亿安公司）行政协议及赔偿一案，不服青岛市李沧区人民法院（2019）鲁0213行初5号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月15日在第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人丰泰公司和原审第三人亿安公司法定代表人盛泰以及委托代理人史胜霞、刘德斌，被上诉人蓝谷管委会出庭负责人王培刚及委托代理人黄俊龙、孙振华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2001年1月10日，山东省人民政府同意设立即墨省级高新技术产业开发区；2002年5月28日，青岛市机构编制委员会同意成立即墨省级高新技术产业开发区管理委员会；2017年11月3日，山东省人民政府同意将即墨高新技术产业开发区更名为青岛蓝谷高新技术产业开发区，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会更名为青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会即该案被告。2011年6月9日，原告丰泰公司（协议乙方）与即墨省级高新技术产业开发区管理委员会（协议甲方）签订了《项目投资协议书》，协议中约定：“一、项目投资概况。甲、乙双方确认，乙方在即墨××新区征用土地、建设厂房，主要利用天然海藻生产海洋生物制剂及农业有机液肥，总投资7亿元人民币（含农业生态示范园），注册资本不低于2000万元，达产后年产量12万吨海洋生物制剂及农业有机液肥，年产值13亿元。同时租赁土地，用于建设农业生态示范园。二、乙方投资所需项目用地。（一）协议预约土地的位置、面积。1、工业用地位于高新区××路××、××以西（河道西）、××以南，项目建设用地面积133333平方米，约合200亩。2、租赁土地…（二）协议土地的费用及付款方法。1、工业用地A、工业用地出让费用按土地部门确定的挂牌价格执行，约合每亩人民币12.8万元。以上土地价款包含办理《国有土地使用证》应缴纳的所有税费（如耕地占地税、契税等）。B、本协议签订之日，乙方向甲方支付人民币200万元作为项目保证金，该项资金在为乙方办地时最终转为办地费用。该地块东临泄洪沟尚未进行河道整修，由乙方进行出资建设；但该泄洪沟及坡堤面积应按照有关规范退界，不计入出让面积。泄洪沟及坡堤的植树、绿化养护由乙方负责，所得收益归乙方所有。2、租赁土地…。三、项目扶持办法。乙方所投项目，利用中国农科院最新技术，属于国家农业部重点扶持类项目，甲方同意通过地方财政给予项目一定的资金扶持，具体办法双方另行约定，该约定和本协议具有同等法律效力。四、甲乙双方权利与义务。（一）甲方权利与义务。1、甲方保证项目用地区域内电力、工业用蒸汽、生活用天然气、给水管网、雨水管网、污水管网、通讯配套完善。乙方就该项目通过甲方申报的各类扶持资金、研发经费，经核实、批准并资金拨付到位后，甲方应足额及时支付给乙方，不得截留、挪用、占用。农业生态示范园…。2、甲方协助乙方办理公司注册变更登记、项目备案、建设、税务登记等有关手续。甲方负责协调有关部门，做好相关工作，并及时调整土地，保证乙方工程顺利开工建设。其中A、工业用地，甲方在收到乙方保证金后，应积极促使在6个月内向上级政府争取全部用地指标或部分用地指标；并于取得一期用地指标后一个月内向乙方提供项目用地。B、租赁用地…。（二）乙方的权利义务。1、项目签约后，乙方应立即进行规划设计，乙方建设项目整体规划布局和建筑效果图须报经即墨高新区管委会核准，建筑面积不低于8万平方米（建筑容积率不低于0.6）。在项目用地取得用地指标（或取得部分用地指标）并该项目整体规划布局、建筑效果图经即墨高新区管委会核准后，两个月内必须开工建设，项目开工后一年内一期竣工投产。2、乙方应负担项目用地地上建筑及其他附着物清理费用（含青苗、树木、坟头、田间灌溉机井等清理费用，经初步测算不超过10万人民币，清算时按实结算）。3、乙方应按约定及时开工建设，若因乙方原因未能及时开工建设，逾期六个月，甲方有权收回该项目用地，项目保证金不予退还，乙方并承担由此给甲方造成的经济损失。4、乙方代扣代缴该项目建筑施工企业应缴纳的建筑营业税等有关税收，未代扣造成税收流失，甲方从项目保证金中扣缴。五、违约事项。1、甲方未按约定及时提供项目用地、租赁用地的，逾期六个月，乙方有权解除合同，甲方除全部退还保证金外，并承担由此给乙方造成的经济损失。2、乙方应按约定支付租赁土地租金，…。六、其他约定事项。1、甲方应保证在政府土地指标分配、项目立项等方面落实措施，乙方应积极配合。在协议执行过程中，若遇国家土地、税收等政策发生重大调整致使本协议无法履行，甲乙双方协商解决，协议未果可向仲裁机构申请仲裁或通过法律途径解决。2、本协议经双方签字盖章、缴纳土地定金后生效。3、本协议一式四份，甲、乙双方各执两份”。2011年6月9日即签订上述《项目投资协议书》当日，原、被告还签订了《海洋高科项目财政扶持协议书》，该协议书约定，“鉴于甲、乙双方于2011年6月9日签订项目投资协议书，甲方同意对乙方所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持，使所征项目用地的全部面积按每亩土地价格返还到人民币6.8万元。甲乙双方基于前述背景，就有关具体事宜经协商达成一致，并确定具体办法如下：1、双方同意并确认，根据上级政府分配项目用地指标的具体情况，本协议项目用地手续可以采取一次性办理或分期办理。甲方在为乙方办理《国有土地使用证》时，乙方应按土地部门确定的挂牌价格（约12.8万元/亩）向土地部门一次性缴付所征用土地办理费用。2、乙方每期项目用地摘牌并交易完成后，甲方应在两个月内返还乙方所缴付办地费用每亩超过8万元差额部分的征地费用，即按所征项目用地的全部面积按每亩土地价格约4.8万元返还给乙方。3、乙方在即墨××新区注册公司并开始纳税后，甲方利用乙方纳税所产生的财政收入中的地方留成部分，先期向乙方返还所征用土地每亩8万元至每亩6.8万元的差额部分（即1.2万元/亩），返还时间为每个财政年度的第二年三月份。4、以上返还款项用于乙方的项目建设及研发。5、本协议经双方签字盖章、缴纳土地定金后生效。6、本协议一式四份，甲、乙双方各执两份”。
2012年5月24日，原告与即墨市国土资源局签订了《国有建设土地使用权出让合同》（合同编号为即墨01-2012-030），合同约定出让宗地面积5万平方米，坐落于即墨市高新技术产业区××、××路以北，用途为工业用地，出让年期为50年，出让价款为1023万元（每平方米204.6元），定金为204万元（定金抵作土地出让价款）。2013年7月23日，原告与即墨市国土资源局还签订了《国有建设土地使用权出让合同》（合同编号为即墨01-2013-087），合同约定出让宗地面积16537平方米，坐落于即墨市高新技术产业区××、××路以北，用途为工业用地，出让年期为50年，出让价款为338万元（每平方米204.39元），定金为67万元（定金抵作土地出让价款）。上述两份合同涉及土地出让价款共计1361万元。
原告于2011年6月9日即涉案《项目投资协议书》、《海洋高科项目财政扶持协议书》签订当日，向即墨省级高新技术产业开发区管理委员会缴纳土地款人民币200万元①（注：圆圈数字为原、被告于2018年9月20日对账时均认可的原告及第三人向被告所缴纳的相关款项，下同）；原、被告各自提交的《山东省资金往来结算票据》，除收款项目备注不同外其他内容一致，原告处的标注为土地款，被告处的标注为土地预存款且存在涂改情况。原告分别于2011年9月28日、2012年6月25日、2012年9月27日，向即墨省级高新技术产业开发区管理委员会交纳550万元②、400万③、94.89万元④（该管委会均出具了结算票据，收款项目均标注为代收款）。2013年5月24日，原告还向即墨省级高新技术产业开发区管理委员会交纳土地款103.6万元⑤。2013年6月8日，原告还向即墨市华山镇财政所交纳土地竞拍保证金207.5万元⑥（以上六笔款项合计人民币1555.99万元）。
即墨市国土资源局分别于2012年6月15日、2012年6月18日、2012年9月25日、2013年8月7日、2013年8月26日、2013年9月10日向原告出具收取土地出让收入的收款收据，金额分别为322万元⑴、5489550元⑵、1520450元⑶、201万元⑷、136.51万元⑸、4900元⑹，合计1361万元即上述两份《国有建设土地使用权出让合同》涉及的土地出让价款。上述土地出让价款中，其中322万元⑴系原告于2012年5月14日通过银行汇款方式向即墨市土地储备中心缴纳的土地竞买保证金；1520450元⑶、4900元⑹系原告分别于2012年9月25日、2013年9月5日通过银行汇款方式向即墨市财政局汇缴纳的上述土地出让款项（三项合计4745350元）。另外三笔款项即5489550元⑵、201万元⑷、136.51万元⑸系被告从代收款项中代原告向即墨市国土资源局支付的土地出让款项（三项合计8864650元）。
即墨省级高新技术产业开发区管理委员会经原告同意，于2013年6月9日从原告上述剩余代收款项中代第三人青岛亿安海洋植物胶囊药业有限公司交纳土地出让款3575000元，于2013年9月3日退还给了原告84250元，合计3659250元。被告处的代收款尚余303.6万元（1555.99万元-8864650元-3659250元），即原告诉请第二、三项中涉及的200万元及103.6万元。
2013年10月22日，原告（乙方）与即墨省级高新技术产业开发区管理委员会（甲方）签订了《项目投资及财政扶持补充协议》，协议内容包括“一、乙方根据双方签订的投资协议，在原项目用地约计200亩不变的基础上，经甲方同意确认，增加‘亿安海洋植物胶囊药业’项目，项目投资总额由原来的7.68亿元增加至11.96亿元。二、原协议约定‘工业用地出让费用按土地部门确定的挂牌价格执行，约合每亩人民币12.8万元。以上土地价款包含办理〔国有土地使用证〕应缴纳的所有税费（如耕地占地税、契税等）’。1、乙方现已完成土地摘牌交易164.97亩，土地出让金已缴纳完毕。办理164.97亩的土地证尚需缴纳耕地占用税、契税等951.1142万元（以实际缴纳金额为准）。鉴于甲方目前实际情况，经双方协商约定如下：⑴第一期75亩项目用地，市财政已返还甲方3216434元，该款项应依据双方签订的‘项目投资协议书’用于乙方缴纳项目用地耕地占用税及办证费用，现因甲方将此款用于其它，现经协商此款由甲方向乙方出具欠条。⑵第二批项目用地89.97亩地（其中亿安胶囊65.16亩，丰泰24.81亩）和第三批项目用地27.6亩待即墨市土地及财政部门将土地补偿款返还至甲方账户，甲方应在三日内一次性全额返还至乙方账户，用于乙方缴纳办理该批项目用地的税、费。⑶根据海洋高科项目财政扶持协议书，项目所征用地的综合成本最终返还到每亩6.8万亩，待乙方投产后，甲方按乙方纳税产生的地方财政收入留成部分的60%按年度一次性偿还乙方。三、对于原协议中‘该地块东临泄洪沟尚未进行河道整修，由乙方进行出资建设;…泄洪沟及坡堤的植树、绿化养护由乙方负责，所得收益归乙方所有’河道整修问题，依据河道现状测绘后，由甲方无偿提供给乙方使用，乙方须按甲方要求进行规划建设，否则甲方有权收回该河道的使用权利。四、本协议未涉及到的事项，仍按‘项目投资协议书’和‘海洋高科项目财政扶持协议书’执行。以上补充条款，与原‘项目投资协议书’及‘海洋高科项目财政扶持协议书’具有同等法律效力，双方共同遵守。本补充协议一式四份，甲、乙双方各执两份”。
2013年10月24日，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会向原告出具欠条，内容为“根据省级高新区和青岛丰泰海洋生物科技有限公司项目投资及财政扶持补充协议约定：第一期75亩项目用地市财政返还3216434元用于丰泰公司办手续用，现因高新区管委用于其它。因此高新区管委欠泰丰公司3216434元，特出具此欠条”。该欠条涉及金额即原告诉请第四项中涉及的款项3216434元。
2013年12月19日，原告、第三人分别向即墨省级高新技术产业开发区管理委员会出具收取土地补偿款的收据各一份，金额分别为1042020元、2736720元。原告、第三人均主张上述两笔款项系被告按上述《项目投资及财政扶持补充协议》约定，返还第二批项目用地89.97亩地（其中亿安胶囊65.16亩，丰泰24.81亩）的土地补偿款。被告对此予以否认，主张返还的是原告向被告支付的代交土地款。
原审另查明，2015年11月21日，即墨市国土资源局作出即国土闲认字[2015］46号《闲置土地认定书》，认定编号为即墨01-2012-030《国有建设用地使用权出让合同》涉及的土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。2015年12月3日，即墨市人民政府作出即政地字〔2015〕247号《关于市国土资源局收回国有建设用地使用权的批复》，同意即墨市国土资源局收回原告对上述出让合同涉及土地的使用权。2015年12月28日，即墨市国土资源局作出即土收决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回上述国有建设用地的使用权。原告不服向即墨市人民政府申请行政复议。即墨市人民政府作出即复决字[2016］第21号《行政复议决定书》，维持了即土收决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告对此不服向即墨市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述两份决定书。即墨市人民法院于2016年9月30日作出（2016）鲁0282行初82号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。
原告不服提起上诉。青岛市中级人民法院查明事实中包括以下内容：2011年6月9日，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会与青岛丰泰海洋生物科技有限公司签订《项目投资协议书》，约定即墨省级高新技术产业开发区管理委员会保证项目用地区域内电力、工业用蒸汽等配套完善；同日，双方签订《海洋高科项目财政扶持协议书》，给予原告项目财政扶持。2012年5月24日，原告与即墨市国土资源局签订即墨01-2012-030《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定（一期项目）出让位于即墨市高新技术产业区××、××路以北，面积为50000平方米国有建设用地使用权。2012年6月19日，即墨市发展和改革局作出即发改投资［2012］76号文，就原告的生物有机液肥中间体和生物菌剂生产车间予以备案。2013年10月22日，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会与原告就项目又签订了《项目投资及财政扶持补充协议》，即墨省级高新技术产业开发区管理委员会于2013年10月24日出具欠原告第一期项目用地财政返还款3216434元的欠条。2014年1月14日，即墨市发展和改革局作出即发改投资［2014］6号文，就丰泰海洋生物肥料增效剂及全降解农用地膜生产车间予以备案。2014年4月21日，即墨市环境保护局作出即环审［2014］103号文，就原告的海洋生物肥料增效剂及全降解农用地膜项目环境影响报告书作出批复，批复该项目不设锅炉和食堂，生产所需蒸汽、冬季采暖由青岛开源华山热电有限公司集中供应，青岛开源华山热电有限公司集中供应生产所需蒸汽、冬季采暖至今未实现。青岛市中级人民法院认为即墨市国土资源局虽在前置的《闲置土地认定书》中认为是企业自身原因造成土地闲置，但其又无充分有效的证据支持这一事实。《项目投资协议书》及即环审［2014］103号文等证据能够证明即墨省级高新技术产业开发区管理委员会承诺的保证项目用地区域内工业用蒸汽配套完善未能实现，证明即墨市国土资源局认定是原告“自身原因”造成土地闲置的事实不成立。根据《闲置土地处置办法》第八条、第十四条规定，因政府或政府部门造成土地闲置，还是因权利人的原因造成土地闲置的处置方式不一样，法律后果差别巨大。原告交纳了土地出让金，现由于公共配套的原因致使项目延期，不能把土地闲置的责任全归结为原告。青岛市中级人民法院于2017年2月24日作出（2017）鲁02行终59号行政判决书，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，判决撤销即墨市人民法院作出的（2016）鲁0282行初82号行政判决；撤销即墨市国土资源局作出的即土收决字（2015）1号收回国有建设用地使用权决定；撤销即墨市人民政府作出的即复决字[2016］第21号行政复议决定。
原审再查明，2018年3月18日，原告、第三人均以涉案“地块与我公司投资项目的生产条件不匹配，现根据城市规划调整要求，经我公司董事会研究决定，放弃该地块建设厂房投资计划”为由，分别向即墨市人民政府申请将《国有建设土地使用权出让合同》（合同编号为即墨01-2012-030）、《国有建设土地使用权出让合同》（合同编号为即墨01-2013-087）、《国有建设土地使用权出让合同》（合同编号为即墨01-2013-086）涉及的土地使用权5万平方米（合75亩）、16537平方米（合24.81亩）、43440平方米（合65.16亩）以协议有偿方式收回的办法收回并纳入政府土地储备，请求相关部门帮助办理好有关退地和清款手续。2018年3月21日，即墨区人民政府作出即政地字〔2018〕47号《关于收回国有建设用地使用权并纳入区土地储备的批复》，同意青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局拟定的《国有建设用地使用权收回方案》，指定该分局代区政府依法收回原告及第三人上述申请的三宗、总面积为109977（合164.97亩）国有建设用地使用权，上述土地收回后纳入区土地储备，三宗土地涉及的《国有建设土地使用权出让合同》同时解除。2018年3月21日，青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局（协议甲方）就上述三宗土地分别与原告、第三人（各自协议的乙方）、被告（协议丁方）以及青岛华航通达投资开发有限公司（协议丙方）签订三份《收回国有建设用地使用权协议书》，三份协议就收回国有建设用地使用权相关补偿费用分别做了如下约定：5万平方米的土地补偿费为2010万元，地上附着物补偿费为440709元；16537平方米的土地补偿费为6680948元，地上附着物补偿费为2841559元；43440平方米土地补偿费为17549760元，无地上附着物，无地上附着物补偿费。三份协议中四方均约定了上述三宗土地涉及的补偿费待协议签订后由丙方直接给付乙方，丁方负责监督支付，甲方不承担任何补偿责任；并约定即墨区人民政府批准收回上述三宗国有建设用地使用权之日即为乙方交付土地时间。原、被告及第三人均认可上述三份《收回国有建设用地使用权协议书》已实际履行了，该协议书约定的土地补偿费包含原告及第三人的土地出让价款；均认可签订《收回国有建设用地使用权协议书》时未就《项目投资协议书》的解除达成一致意见。
原审又查明，2018年9月20日，原、被告就涉案三宗土地出让款项的代收、代缴情况进行了对账，对账单及相应单据中记载被告收取原告、第三人款项情况为：2011年6月9日收取原告200万元①，2011年9月27日收取原告550万元②，2012年6月25日收取原告400万元③，2012年9月26日收取原告94.89万元④，2013年5月22日收取原告103.6万元⑤，2013年6月8日收取原告竞标保证金207.5万元⑥，2013年6月8日收取第三人竞标保证金539.5万元（第三人银行汇款方式给付）⑦，以上款项合计2095.49万元。对账单及相应单据中记载被告代原告、第三人付款及向原告、第三人返还的款项为：2011年9月28日向即墨市国土资源局交纳原告预存款5489550元⑵，2012年6月25日向即墨市国土资源局交纳原告预存款1365100元⑸、3583800元（合计4948900元），2013年7月1日由即墨市华山镇财政所转入即墨土地储备中心201万元⑷作为原告的土地竞拍保证金〔⑵＋⑷＋⑸＝8864650元〕，2013年7月1日即墨市华山镇财政转入即墨土地储备中心534万元作为第三人的土地竞拍保证金，2013年9月3日退给第三人土地款46200元，2013年9月3日退给原告土地款84250元，2013年12月19日退给原告土地补偿款1042020元，2013年12月19日退给第三人2736720元（该款项后备注了‘还返土地补偿款’），以上付款2169.764万元。上述对账单中备注了“收丰泰亿安总共2095.46万元，付2169.764万元，多付74.274万元”，同时还备注了“以上账目，即墨省级高新技术开发区管理委员会与青岛泰丰海洋生物科技公司已核对清楚。双方无争议。”原、被告及第三人均认可除上述对账单涉及的被告代收及代付、退还款项外无其他往来款项。第三人承认不存在遗漏被告代收及代付、退还款项第三人相关款项的情况。第三人对原、被告于2018年9月20日的对账明细涉及第三人的相关款项予以认可，且承诺如涉及被告应向第三人支付的款项，第三人同意原告在本案中直接向被告主张。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、六十四条及相关司法解释的相关规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，规章以下的规范性文件合法有效的，可以作为人民法院审查被诉行政行为合法性的参考。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理中规定，“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定，“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得…”。本案中，原、被告签订的《项目投资协议书》中约定原告“所投项目，利用中国农科院最新技术，属于国家农业部重点扶持类项目”，被告“同意通过地方财政给予项目一定的资金扶持，具体办法双方另行约定，该约定和本协议具有同等法律效力”。同日，原、被告根据《项目投资协议书》又签订了《海洋高科项目财政扶持协议书》，双方就被告对原告所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持等进行了具体约定，该扶持协议系对《项目投资协议书》的补充约定，应认定为《项目投资协议书》的组成部分。《项目投资协议书》履行过程中，原、被告又签订了《项目投资及财政扶持补充协议》，就《项目投资协议书》约定的原告项目投资总额等进行了变更，并就原告、第三人已完成土地摘牌交易的土地款返还等事项进行了明确约定，该补充协议亦应认定为《项目投资协议书》的组成部分。原、被告在《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》就被告对原告所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还。对于上述约定是否有效，原审认为人民法院在审理行政协议案件时，要促进依法行政和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对行政机关没有合理理由违反承诺的，要坚持依法支持行政行对人的合理诉求，这是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关做出的允诺或达成的行政协议必须在其具有裁量权的处置范围内，不会损害国家利益、社会公共利益。原、被告在《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》就被告对原告所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定实际是变相减免土地出让收入，该约定违反上述规范性文件等的强制性规定，属于无效约定。
根据行政诉讼法及司法解释的相关规定。行政相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，人民法院可以参照民事法律规范的相关规定予以审查。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，“…合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”。该法第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案中，原、被告在《项目投资协议书》中约定原告在即墨××新区征用土地约合200亩，主要利用天然海藻生产海洋生物制剂及农业有机液肥；被告保证项目用地区域内工业用蒸汽等配套完善。但上述协议履行过程中，由于公共配套等方面的原因致使原告项目延期、土地闲置。2018年3月18日，原告及第三人向即墨市人民政府申请将涉案三份《国有建设土地使用权出让合同》中相应的土地以协议有偿方式收回并办理有关退地和清款手续。2018年3月21日，经即墨区人民政府批复后，青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局与原告、第三人及被告等各方就上述三宗土地分别与签订了《收回国有建设用地使用权协议书》且该协议书已实际履行，原、被告所签订的《项目投资协议书》的合同目的已不能实现，因此原告请求解除原、被告于2011年6月9日签订的《项目投资协议书》，符合合同法第九十四条的规定，原审予以支持。
原告提出其在本案提出的是解除《项目投资协议书》，《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》并未解除，依然合法有效，对协议双方均具有法律拘束力，被告应当按照协议约定给付原告相应返还的款项。被告应按照《海洋高科项目财政扶持协议书》向原告返还第一期75亩项目用地补偿款3216434元，且被告在《项目投资及财政扶持补充协议》承诺向原告给付并出具相应的欠条，被告对该款项进行了挪用，因此该笔款项已转化为借贷关系，被告应予偿还。原审认为，上述已认定《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》均以《项目投资协议书》为基础，均系《项目投资协议书》的组成部分，并认定被告对原告所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定属于无效约定。因此，原告要求被告按照《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》约定返还土地出让金3216434元，原审不予支持。
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”。本案中，原告、第三人与被告等各方就涉案三宗土地签订了《收回国有建设用地使用权协议书》后，原、被告又于2018年9月20日就涉案三宗土地出让款项的代收、代缴情况进行了对账，对账单记载被告收取原告、第三人款项为2095.49万元，被告代原告、第三人付款及向原告、第三人返还的款项为2169.764万元，双方并备注“收丰泰亿安总共2095.46万元，付2169.764万元，多付74.274万元”、“以上账目，即墨省级高新技术开发区管理委员会与青岛丰泰海洋生物科技公司已核对清楚。双方无争议。”第三人对原、被告的上述对账单亦认可，同意原告一并主张。原告要求被告返还项目保证金人民币200万元、土地竞拍保证金人民币103.6万元并分别按照银行同期贷款利率赔偿给付之日起至付清之日止的利息损失。原审认为，从原、被告于2018年9月20日的对账单中从可以看出，虽然被告收取了原告上述两笔款项，但该两笔款项已从被告代原告、第三人付款或向原告、第三人返还款项中进行了扣除，因此原告要求被告返还该两笔款项并支付相应利息的诉请，原审不予支持。原告提出另案处理损失赔偿事项，是依法处分自己的诉权，原审予以支持。
原告提出根据《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）第三部分切实规范各类税收等优惠政策中（二）规范非税等收入管理规定，“…严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；…”（三）严格财政支出管理规定，“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。…”以及《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）规定，“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”，原告主张原、被告所签订的《项目投资协议书》、《海洋高科项目财政扶持协议书》均在上述国务院规范性文件“继续有效、不溯及既往”范围内，被告于2013年12月19日退给原告土地补偿款1042020元、第三人2736720元的优惠政策是合法有效的。原审认为，即使被告在《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》中针对原告的投资进行减免土地出让收入的符合“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”的规定，因原、被告所签订的《项目投资协议书》已解除，原告及第三人已交纳的土地出让金已通过《收回国有建设用地使用权协议书》取得相应的土地补偿款，且原、被告已于2018年9月20日对账时进行了结算，为提高行政效率、节省司法资源，原审对原、被告的结算予以确认，并确认原告向被告交纳的项目保证金人民币200万元、土地竞拍保证金人民币103.6万元应从被告代原告、第三人付款或向原告、第三人返还款项中进行扣除，基于该原因，原告要求被告返还该两笔款项并支付相应利息的诉请，原审不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条，《中华人民共和国合同法》第五十六条、第九十四条、第九十七条之规定，判决一、解除原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司与被告青岛蓝谷高新技术产业开发区管理委员会于2011年6月9日签订的《项目投资协议书》。二、驳回原告的其他诉讼请求。三、案件受理费55567元（原告已预交），由原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司负担。
上诉人丰泰公司不服原审判决，上诉称，一、原审判决适用法律错误，认定事实错误。原审法院参照2006年国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、2007年山东省财政厅和山东省国土资源厅印发的《山东省国有土地使用权出让收支管理的通知》，认定“通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定实际是变相减免土地出让收入，该约定违反上述规范性文件等的强制性规定，属于无效约定。”原审法院该认定错误。1、国务院曾于2014年印发国发[2014]62号《国务院关于清理规范性税收等优惠政策的通知》，该通知规定“对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消”，但国务院又于2015年发布的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号)中，明确规定“现就《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）中涉及的相关事项通知如下：…三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。…《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》发文单位是国务院，从制定机关的层级来看，该规范性文件效力明显高于国务院办公厅和山东省财政厅制定的规范性文件。从时间上看，后法优于前法，在国务院已经明确“优惠政策，继续有效”的情况下，原审法院引用并参照低层级规范性文件作出的“通过项目征地费用返还方式给予财政支持以及对已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定无效”的认定，明显属于适用法律错误，应当予以纠正。2、最高人民法院（2017）最高法民申3974号民事裁定书、（2017）最高法民终352号民事判决书的裁判观念亦支持在按照“招拍挂”程序取得土地使用权情况下，对相关土地款项的返还等约定，是行政部门在职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定。由此可见，《项目投资协议书》、《项目扶持协议书》中被告应向原告返还土地补偿款的约定，合法有效，原审法院对此适用法律错误、认定事实错误。二、原审法院认定“《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》均以《项目投资协议书》为基础，均系《项目投资协议书》的组成部分，并认定被告对原告所投资海藻制剂通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按照一定比例予以返还的约定属于无效约定。因此，原告要求被告按照《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》返还土地出让金3216434元，本院不予支持。”原审法院该认定明显错误。首先，《项目投资协议书》、《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》是上诉人与被上诉人协商签订，确定的双方权利义务并不相同，是分别就不同事项进行的权利义务设定，是独立的协议，不存在何为基础，何为组成部分。本案上诉人诉请解除的是《项目投资协议书》，另两份协议并未解除，依然合法有效。其次，根据上诉人与被上诉人签订的《项目投资及财政扶持补充协议》和《欠条》可见，被上诉人已经收到了即墨市财政局返还的土地补偿款3216434元，其向上诉人出具欠条，确认该款项属于上诉人所有而被上诉人截留挪用。因此可见，无论该笔款项是否因出具欠条而转化为欠款，该笔款项实质上已经按照协议约定兑现，已经属于上诉人的返还款项。该笔款项符合“优惠政策、继续有效，对已兑现部分，不溯及既往”。三、原审法院认定“因原、被告所签订的《项目投资协议书》已解除，原告及第三人已交纳的土地出让金已通过《收回国有建设用地使用权协议书》取得相应的土地补偿款，且原、被告已于2018年9月20日对账时进行了结算，为提高行政效率、节省司法资源，本院对原、被告的结算予以确认，并确认原告向被告交纳的项目保证金人民币200万元、土地竞拍保证金人民币103.6万元应从被告代原告、第三人付款或向原告、第三人返还款项中进行扣除，基于该原因，原告要求被告返还该两笔款项并支付相应利息的诉请，本院不予支持。”原审法院该认定事实及适用法律均错误。1、从双方资金往来银行凭证交往来看，上诉人一共向被上诉人交付包含项目保证金人民币200万元，土地竞拍保证金103.6万元在内的土地款项15559900元，被上诉人代上诉人代付土地款12439650元（含代第三人青岛亿安海洋公司支付的土地款3575000元），被上诉人后返还上诉人代收款84250元。以此明显可见，被上诉人多收上诉人土地款3036000元，该款项即上诉人缴纳的项目保证金人民币200万元、土地竞拍保证金103.6万元因从被告代原告、第三人付款或向原告、第三人返还款项中进行扣除，实际是以“已返还的土地补偿款”来这地应当返还原告的3036000元，该认定是非常错误的。正如上诉人多次强调，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确规定：各地与企业已签订合同中优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。但原审法院用已兑现的补偿款来折抵应退还给上诉人的项目保证金和土地竞拍保证金，违反了法律规定。2、上诉人系根据《收回国有建设用地使用权协议书》取得相应的土地补偿款，该补偿款解决的是土地价值、上诉人投入的基建和平整清理土地的费用、地上附着物的费用，该款项和上诉人、被上诉人间返还项目保证金、竞拍保证金、承诺返还的土地补偿款、挪用的土地补偿款均无关。3、经上诉人多次催促，2018年9月20日双方对外来款项进行了对账，确定了各方收支款项的明细，但是双方并未对款项如何结算进行商定，原审法院认定为“对账结算”，认定事实错误。四、原审判决其他错误。1、原判第17页，原告2011年6月9日缴纳200万元，被告处的标注为土地预存款且存在涂改情况，原审法院审查提交证据时未查证核实。2、原判决书第19页，因被上诉人截留、挪用直至上诉人追查该款项时，被上诉人才于2013年10月24日给上诉人出具欠条，影响上诉人及时办理土地使用权证。3、由于被上诉人招商引资未按照合同约定执行，管委控制区域内没有工业用汽及其他配套设施，造成上诉人长期无法开通，致使上诉人投资造成严重损失，约为16778532.33元。4、关于税收问题。上诉人截止至2018年12月31日已经缴纳增值税826497.39元，2018年3月缴纳70万元，合计实现税金1526497.39元，并不是被上诉人所称没有向国家缴纳一分钱。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人全部诉讼请求，被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人蓝谷管委会答辩称：一、（一）上诉人要求返还土地出让金违反法律规定。1、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第一条以及《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》（鲁财综〔2007〕29号）第十条规定，原审审法院按照上述规定认定“原被告在《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》就被告对原告所投海藻制剂项目通过项目征地费用返还的方式给予财政支持以及对原告（包括第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定实际是变相减免土地出让收入，该约定违反规范性文件等强制性规定，属于无效约定”，适用法律正确。2、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发【2014】62号）第三条（二）、（三）款亦有“…严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地…"、"…对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消…”的相关规定亦说明了一审法院不支持返还土地出让金的判决，事实认定清楚、法律适用正确。
（二）上诉人在上诉状中对于主张返还土地出让金法律适用不正确。1、上诉人以《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第三条“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”的规定拟证明其上诉主张错误。（1）《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）第三条（二）、（三）款明确了不得以优惠价格出让土地和对先征后返等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消等规定。虽然国务院在后下发了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）文件，但此文件仅针对国发〔2014〕62号中的专项清理工作，明确待今后另行部署后再进行，并未对国发〔2014〕62号文件予以废止。故仍应按照国办发【2006】100号、国发〔2014〕62号、《国有土地使用权出让收支管理办法》、《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》等规定认定上诉人主张返还土地出让金，不符合法律规定，不应予以支持。（2）即使被上诉人在《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》中对上诉人的投资进行减免土地出让收入的符合“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”的规定，被上诉人认为，上述规定适用的前提应为政府与企业签订的合同已全面履行或正在履行中。本案因上诉人与被上诉人所签订的《项目投资协议书》已实际解除，合同目的已不能实现，且上诉人及第三人已缴纳的土地出让金已通过《收回国有建设用地使用权协议书》取得相应的土地补偿款，收回土地补偿款数额要远高于上诉人及第三人缴纳的土地出让金，因此对上诉人及第三人而言并未受到损失。2、上诉人引用最高人民法院（2017）最高法民申3974号民事裁定书、最高人民法院（2017）最高法民终352号民事判决书与本案不属同类型纠纷，不具有参考性。一审中，被上诉人提交了青岛市黄岛区人民法院（2017）鲁0211行初6号行政判决书、青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终47号行政判决书，该两份判决诉争纠纷与本案属同类型纠纷，具有参考价值。
（三）因上诉人原因导致《项目投资协议书》合同目的不能实现，不应返还其土地出让金。上诉人作为被上诉人招商引资对象，被上诉人给予其相关优惠政策，目的在于在被告辖区内投资建设，带动辖区内经济发展，解决就业及民生问题。在上诉人、被上诉人签订的《项目投资协议书》第一条约定，“总投资7亿元人民币（含农业生态示范园），注册资本不低于2000万元，达产后年产量12万吨海洋生物制剂及农业有机液肥，年产值13亿元”，而上诉人不但没有达到相应的产值，还因管理问题导致涉案土地多轮查封，后由其申请，政府收回涉案土地，导致项目不能推进，从而合同目的不能实现。即使在法律允许的情况下，因其不能实现合同目的，被上诉人也不应返还其土地出让金。另外，在《海洋高科项目财政扶持协议书》第4条中约定“以上返还款项用于乙方的项目建设及研发”，上诉人的土地已被收回，项目已不能继续进行，土地出让金返还的事实基础已不存在。
（四）《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》关于返还土地出让金的约定无事实基础。《项目投资协议书》第三条项目扶持办法中约定“…甲方统一通过地方财政给予项目一定资金支持，具体办法双方另行约定，该约定和本协议具有同等法律效力”。《海洋高科项目财政扶持协议书》约定“鉴于甲乙双方于2011年6月9日签订项目投资协议书，甲方同意对乙方所投海藻制剂项目通过项目征用费用返还的方式给给予财政扶持…”。《项目投资及财政扶持补充协议》约定"根据双方于2011年6月9日签订的“项目投资协议书"及"海洋高科项目财政扶持协议书”两份协议，经友好协商…"根据以上约定，《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》均以《项目投资协议书》为基础，均系《项目投资协议书》的组成部分，而不是上诉人主张的三者系独立协议。因此，在《项目投资协议书》解除的情况下，《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》关于返还土地出让金的约定已无事实基础。
二、一审法院不支持上诉人主张返还项目保证金、土地竞拍保证金的判决正确。2018年9月20日，上诉人与被上诉人对上诉人与被上诉人、第三人往来账目进行了对账结算，其中“备注：收丰泰（上诉人）亿安（第三人）总共2095.49万元，付2169.764万元，多付74.274万元”并由上诉人工作人员在对账单下方手写“以上账目，即墨省级高新技术开发区管理委员会与青岛丰泰海洋生物科技公司已核对清楚。双方无异议”。因所有款项被上诉人已代上诉人及第三人付款，多余部分已向上诉人及第三人返还，因此，上诉人主张项目保证金、土地竞拍保证金已无事实依据。且被上诉人保留向上诉人追偿多付74.274万元款项的权利。综上，原判正确，请求维持。
原审第三人述称：同意上诉人上诉意见，请求依法判决。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。各方当事人对于原审法院查明的事实不持异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：一、上诉人请求解除其与被上诉人于2011年6月9日签订的《项目投资协议书》，原审法院予以支持，各方对此均无异议，本院亦同意该判决结果。
二、上诉人主张被上诉人应按照《海洋高科项目财政扶持协议书》向上诉人返还第一期75亩项目用地补偿款3216434元。对此本院认为，（一）《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》和《项目投资及财政扶持补充协议》约定通过项目征地费用返还的方式给予财政支持，以及对上诉人（包括原审第三人）已缴纳的土地出让金按一定比例予以返还的约定违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第一条以及《山东省国有土地使用权出让收支管理办法》（鲁财综〔2007〕29号）第十条规定，即任何地区、部分和单位都不得以招商引资等各种名义减免土地出让收入，上述约定应属无效约定。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）第三条第三款规定，对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。虽然国务院之后下发了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）文件，但此文件主要针对国发〔2014〕62号中的专项清理工作，并未对国发〔2014〕62号文件予以废止，更未对国办发【2006】100号文件予以废止，上诉人关于涉案协议中约定条款仍有效的理由，本院不予支持。（二）上诉人与被上诉人之间共签订了三份协议书，在2011年6月9日签订的《项目投资协议书》第三条约定了项目扶持办法，并规定了具体办法双方另行约定，另两份《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》均以该《项目投资协议书》为基础，原审认定系《项目投资协议书》的组成部分并无不当。经审查，《海洋高科项目财政扶持协议书》第4条约定了返还款项用于项目建设及研发，但涉案项目没有投产，更没有建设完成。因此，在《项目投资协议书》已被解除，并且涉案项目没有完成的情况下，《海洋高科项目财政扶持协议书》、《项目投资及财政扶持补充协议》关于返还土地出让金进行扶持的约定已无事实基础。（三）上诉人及原审第三人的共同法定代表人在庭审中主张，涉案款项扶持是因为其涉案地块土地出让价款过高，通过返还款项的形式予以补偿。经审查，上诉人及原审第三人围绕涉案项目签订有三份《国有建设用地使用权出让合同》，但2018年3月21日，青岛市国土资源和房屋管理局即墨分局又分别与上诉人及原审第三人以及青岛华航通达投资开发有限公司签订三份《收回国有建设用地使用权协议书》，对三宗地进行了收回，上诉人得到的土地补偿费超过了其之前缴纳的土地出让费，如按照上诉人法定代表人的意见，其已经得到了弥补，不应再针对用地重复得到补偿费。综上，上诉人关于被上诉人应当返还第一期75亩项目用地补偿款3216434元的主张本院不予支持。
三、关于上诉人主张被上诉人应当返还项目保证金200万元以及土地竞拍保证金103.6万元的主张。对此，本院认为,因双方所签订的《项目投资协议书》已解除，各方因该行政协议取得的财产应当予以返还。因本案当事人已于2018年9月20日对资金往来进行了对账，对账单上备注有“收丰泰亿安总共2095.46万元，付2169.764万元，多付74.274万元”，双方对于该对账数额均无异议，原审认定上诉人向被上诉人交纳的项目保证金人民币200万元、土地竞拍保证金人民币103.6万元已经从被上诉人代上诉人、原审第三人付款或向上诉人、原审第三人返还款项中进行扣除，该计算并无不当，上诉人要求返还该款项的诉请本院不予支持。
综上，原审法院判决正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费55567元，由上诉人青岛丰泰海洋生物科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年十二月二十五日
法官助理 管筱笛
书记员 王 崧
书记员 刘 佳