山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终679号
上诉人（原审原告）陈建伟，男，1983年3月17日出生，汉族，住青岛市黄岛区。
委托代理人张怀国，山东国鲁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局。住所地青岛市黄岛区长江中路443号福瀛大厦。
法定代表人余红，局长。
出庭负责人张毅，该局副局长
委托代理人唐卫，该单位工作人员。
委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。
原审第三人赵继勇，男，1970年8月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。
原审第三人孙新，男，1961年11月11日出生，汉族，住青岛市黄岛区。
上诉人陈建伟因诉被上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛区自然资源局）不履行法定职责一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初69号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年10月21日在本院第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人陈建伟及委托代理人张怀国，被上诉人黄岛区自然资源局出庭负责人张毅及委托代理人唐卫、云万林，到庭参加诉讼。原审第三人赵继勇、原审孙新经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告系青岛市黄岛区小殷村村民。2018年11月，原告向被告提出申请，要求被告依据南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》为其换发新《集体土地使用证》。经查询，南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》无相关地籍档案，涉案土地使用权仍登记在孙新名下，土地证号为南集建（1991）字第GW31049号。2018年10月10日，被告对孙新进行调查询问，孙新陈述：“……我没有卖给赵吉勇住宅，我是卖了一处住宅，但是卖给陈建伟的，是2003年8月左右卖的，当时曾签过买卖协议，因时间久远，怕是找不到了。陈建伟没有找过我办理过户登记。……”2018年10月15日，被告对赵继勇进行调查询问，赵继勇陈述：“……我是2003年从孙新处购买的，当时是我为一亲戚购买的，后来亲戚不要了，所以我就将这处住宅转卖给陈建伟了。当时孙新有集体建设用地使用证。我与孙新之间签过买卖协议。没有过户到我的名下，但据我所知，陈建伟曾办理过过户手续。……”经审核，被告未为原告换发《集体土地使用证》。原告不服，诉来本院。
原审法院另查明，原告当庭陈述，第三人赵继勇自孙新处受让房屋后，办理了集体土地使用权转移登记手续。原告办理南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》系第三人赵继勇持自有的集体土地使用证协助其办理的。
原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第十五条规定:不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”本案中，原告持南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》要求被告为其换发土地使用证，被告作为不动产登记机关负有对权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致进行审查的义务。经审查地籍档案并询问孙新、赵继勇等利害关系人，被告以原告持有的《集体土地使用证》无档案材料，且原权利人否认存在协助办理使用权转移登记行为为由，拒绝为被告办理换发《集体土地使用证》，符合《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定，并无不当。原告主张系第三人赵继勇协助其办理南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》，这与第三人赵继勇在被告询问时陈述的内容相矛盾，法院不予采纳。综上，原告要求被告为其换发《集体土地使用证》无法律依据，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈建伟的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人陈建伟不服原审判决，上诉称，上诉人提交的南集用2003字第201310049号集体土地使用权证是胶南市国土资源局依法定程序下发的，合法有效。该证记事页记载“本证书为土地使用权过户证书，原证书已收回注销”，该证住宅宗地图左上角盖有“胶南市红石崖镇镇村建设服务中心”公章。上述记载与上诉人陈述从原审第三人兆继勇处购买、上诉人与赵继勇房屋买卖协议及收到条、契税完税凭证相一致，系从赵继勇名下过户而来。被上诉人在一审中提供的赵继勇询问笔录中有“陈建伟曾办理过过户手续”的陈述，进一步证实了上诉人提供的南集用2003字第201310049号集体土地使用权证来源的合法性。换证程序不同于申请办证程序。本案系旧证换发新证，不是申请办证，被上诉人只需要审核房屋是否存在，四至是否有变化，旧证是否真实，申请人主体是否存在即可。至于该证的档案存在与否，丢失不丢失，那是被上诉人的事实，与上诉人无关。如果真的找不到了，是要追责的。至于与他人是否有争议，那是发旧证之前应当审核的。从本案证据看，被上诉人没有证据证实利害关系人主动去被上诉人处反映给予上诉人发证不对或者撤证问题等。至于被上诉人对两原审第三人所做的笔录，不知道是出于什么意图和目的，是为了掩饰找不到档案而为之吗？原审第三人赵继勇在笔录中称“我与孙新之间签过买卖协议。没有过户到我的名下”及原审第三人孙新笔录中称“陈建伟没有找过我办理过户登记”，因均是本案的利害关系人，其陈述是不可信的。原审法院认定“原权利人否认存在协助办理使用权转移登记行为为由，拒绝为被告办理换发《集体土地使用证》，符合《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项规定，并无不当。”是对事实的错误认定，是不恰当的。综上，原审第三人赵继勇曾在土管部门工作过，原审第三人孙新是村书记，被上诉人是行政机关。而上诉人是普通公民，在换证资料齐备的情况下，遭到来自各方的阻扰。请二审法院依法查明事实，撤销原审判决，发回重审或依法改判，案件诉讼费由上诉人负担。
被上诉人黄岛区自然资源局辩称，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第15条规定“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”被上诉人在上诉人要求换发土地使用权证期间有义务对权属来源材料或者登记原有文件与申请登记的内容是否一致进行审查。经审查地籍档案并询问原审第三人孙新、赵继勇等人，被上诉人了解到上诉人持有的南集用2003字第201310049号集体土地使用证无任何土地使用权转移登记资料，上诉人所称住宅的宅基地使用权1991年登记为孙新所有，经了解孙新称赵继勇购买孙新的房屋后并未办理宅基地使用权过户登记，其也从未配合上诉人办理过户登记，因此一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人赵继勇没有提交书面陈述意见。
原审第三人孙新没有提交书面陈述意见。
各方当事人对原审审判程序无异议，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
原审第三人赵继勇、原审第三人孙新在原审没有提交证据。上诉人陈建伟、被上诉人黄岛区自然资源局在原审提交的证据均经原审庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，原审法院判决中存在三处笔误：一是判决中将被诉南集用（2003）210310049号《集体土地使用证》记载为南集用（2003）201310049号《集体土地使用证》，本院予以纠正；二是判决第6页第十二行“拒绝为被告办理换发《集体土地使用证》”应为“拒绝为原告办理换发《集体土地使用证》”，本院予以纠正；三是判决第5页第17行“《不动产登记暂行条例》第十五条规定”应为“《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定”，本院予以纠正。综上，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的其他事实成立。
本院认为，一、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条规定，“不动产权属证书或者不动产登记证明污损、破损的，当事人可以向不动产登记机构申请换发。符合换发条件的，不动产登记机构应当予以换发，并收回原不动产权属证书或者不动产登记证明。”因此，上诉人主张的“换发”土地使用权证并不符合上述规定。另外，根据2011年11月9日由国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[178]）、2013年1月24日青岛市国土资源和房屋管理局依据上述文件等规定制定的《青岛市农村宅基地使用权确权登记发证有关问题指导意见》的规定，2013年开始在青岛市区域内开展的农村宅基地使用权换发证行为属于重新普查进行确权登记的行为。二、《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定，“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。”本案中，被上诉人在审查上诉人申请时，因涉案土地地籍档案只有1991登记在原审第三人孙新名下的材料，并无2003年南集用（2003）210310049号《集体土地使用证》变更的相关材料，且在对上诉人、原审第三人孙新、赵继勇的调查中，关于涉案房屋买卖经过的陈述不一致，原审第三人孙新也对涉案土地使用权于2003年变更登记在上诉人名下提出异议。因此，在涉案宅基地使用权权属存在争议的情况下，被上诉人依据上述规定，拒绝为上诉人核发新的宅基地使用权证的行为并无不当。因涉案房屋买卖协议的合法性不属于行政审判范围，上诉人应当通过其他合法途径解决。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈建伟负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年十一月七日
法官助理 管筱笛
书记员 王 崧
书记员 刘 佳