山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终579号
上诉人（原审原告）青岛国威建设工程有限公司，住所地青岛市黄岛区薛家岛办事处向阳村。
法定代表人王世娟，经理。
委托代理人张婧靓，山东德衡律师事务所律师。
委托代理人李源，山东德衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。
法定代表人肖政，局长。
出庭负责人刘伟德，该局副局长。
委托代理人胡兴春，该局工作人员。
委托代理人杨欣，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。
上诉人青岛国威建设工程有限公司因诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局行政处罚一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2018）鲁0211行初216号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人青岛国威建设工程有限公司委托代理人张婧靓、李源，被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局副局长刘伟德及委托代理人胡兴春、杨欣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2017年12月22日，中国海监山东省总队接中国海警局反映原告在青岛市××××路海洋石油公司东北侧非法填海造地。2018年1月17日9时40分许，执法人员到原告围海、填海作业现场进行现场检查，制作了现场笔录由原告工作人员签字，并拍摄了现场照片。2018年1月18日，被告委托青岛捷利达地理信息集团有限公司在原告副总张某密指认下对原告在港池内填海造地区域进行测量，测量报告显示原告在薛家岛向阳社区东侧海域、中海油北侧海域填海作业11.4354亩。2018年2月7日，被告对青岛正东建设集团有限公司委托代理人梁某华、刘某杰进行调查询问并制作了笔录，二人均称其公司并未与原告签订海域租赁、转让或者委托填海施工合同。2018年3月19日被告向原告送达了青黄综法告字（2018）第201800887号《行政处罚事先告知书》，并告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利。2018年4月18日，原告、被告在黄岛区××支路××室举行听证。2018年6月20日，被告作出《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款15438600元并责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并于次日送达原告。原告不服诉来法院。
原审法院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定，“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”本案中，原告在未取得海域使用权证书及相关用海手续的情况下，在青岛正东建设集团有限公司海域内未经批准围海、填海活动违反了上述规定。被告所作行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告主张被告所作行政处罚依据的测绘报告测量方式不科学，经查，该测绘报告系被告依照法定程序委托有资质的鉴定机构依法作出且原告未提交有效证据证实其主张，因此对该主张，法院不予支持；原告主张被告处罚罚款数额过高，法院认为，被告按照《青岛市海洋与渔业行政处罚权裁量标准》及《海域使用金征收标准》的规定进行处罚并无不当，被告结合案情及相关规定对罚款数额所作裁量适当。原告未提供证据证明其主张的事实，其诉讼请求无事实与法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛国威建设工程有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人青岛国威建设工程有限公司不服原审判决，上诉称，一、原审判决认定事实错误。(一)关于所谓违法填海的面积并未查清。原审中，被上诉人提供的卫星照片等资料，无法证明所谓的违法填海或者用海范围。根据上诉人2018年4月19日参加听证的记录，上诉人已提出，施工作业之前，港池就有沙土，不是上诉人填海造成，并提出需要被上诉人提供施工前该地区的底图作对比，但被上诉人一直未提供相应材料。(二)关于被上诉人原审中所称，上诉人曾在执法人员到场测量后，又实施了破坏现场的行为。2018年1月17日，即被上诉人派员到达现场调查和测绘之时，上诉人接收被上诉人相关材料后，该场地出入口即被薛家岛街道办事处用警戒线封闭，并派人全天看守至今，上诉人施工设备已全部撤出。因此上诉人不可能再行派出重型机械返回入场施工，以破坏现场或者恢复原状。并且从现场可以看出，所谓的超范围填海部分，实际地貌为软质的海滩和海水，大型机械根本不具备施工条件。二、被上诉人提供的关键证据有重大瑕疵，不具备证据合法性的要件，不应被认定为有效证据。被上诉人委托青岛捷利达地理信息集团有限公司做出的《测绘报告》，从测绘设备检定、测绘程序、界址测量坐标等方面存在重大瑕疵，不应采信。关于填海造地面积的测量，测量设备需要有检定证书，需要到实地进行已知点比测，相关参数确认无误才可开始测量。测量界址点要有认定环节，都要照相。特别是涉及核查违章填海的，每一个界址点都必须要留有照片，而非只让施工人员笼统指认。(一)该测绘报告的编写不符合国家规定的强制性规范。按照国家海洋局关于印发《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》的通知(国海规范(2016)7号)，对于填海项目验收测量报告编写的要求，该测绘报告至少存在以下重大缺陷:1、缺少检测仪器型号、编号及检定合格证书(无法证明检测设备有效)；2、缺少设备与已知点比对记录(无法证明实际测点定位准确)；3、缺少测量点的高程信息(没有成陆高程信息，无法证明此地是否已填为陆地，无法按照地球曲率计算填海形成的面积)；4、缺少测量过程(违反填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲)；5、缺少实地观测各定点的照片(每张观测定点照片至少应需要有测量人员、当事人代表、行政监管人员在场)，违反《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》。因此，该测绘报告不符合有关国家文件和国家标准的强制性要求，不能作为本案认定所谓违法事实的依据。三、上诉人一直对该测绘过程及测绘报告提出异议，同时被上诉人提交的证据也对此进行了印证。(一)被上诉人提交的证据《关于青岛国威建设工程有限公司未经批准进行围海、填海活动行政处罚案的听证报告》中最后一段:“本案在调查证据中只记录了当事人委托张瑞密指认填海现场的事实，没有记录具体测量填海的范围、界定点，当事人对测量面积也不予认可的情况，建议由办案单位对其围填海面积的确认作补充调查。”(二)被上诉人证据行政处罚决定书所记载“证据18陈述申辩笔录证明当事人对测量面积数据有异议，需要重新测量”。四、被上诉人提交的据以认定的文件依据系断章取义，如果全文适用，恰好可以证明上诉人观点。被上诉人在原审中，提交的“填海项目实际用海范围界定”所依据的文件为《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》中的2.1条款，从该规定的全文，结合被上诉人提交证据，被上诉人对于“填海项目实际用海范围界定”，其关键的“界址点现场测量”工作，只有测量人员，没有其他人员共同见证，更没有共同签字确认和拍照摄像。该界定行为属于违反国家强制性规定，应认定为无效。五、被上诉人认定上诉人的行为属于“填海造地”，属于概念错误。根据国家海洋局关于印发《海域使用分类体系》和《海籍调查规范》的通知(国海管字2000273号)，认定上诉人行为属于“填海造地”的前提，必须要有有权机关认定我方实施的行为具备:“筑堤围割海域”、“填成土地”、“形成有效岸线”等特征。(一)据被上诉人提供的测绘报告所记载的宗海界址图中的坐标，其中8号点、9号点之间的直连线为批准填海与港池的分界线。该线界定了上诉人被批准填海的界限，该线以内是我方可以实施填海的范围，该条线以外禁止填海。根据上诉人实测，8号、9号点位至今仍于海域，该两个点在每天落大潮时位于海滩，涨潮时位于海面下，并非位于陆地，即上诉人填海实际范围并未超出审批范围。(二)关于上诉人是否在批准海域以外，实施“筑堤围割海域”、“填成土地”等行为，被上诉人没有提供任何证据予以佐证。(三)关于被上诉人认定上诉人所谓的超填海域是否“形成有效岸线”，应由有权认定的国家海洋行政管理机关进行确定，对此被上诉人也没有提供任何证据予以佐证。(四)根据国海规范(2016)7号文中，“2.9开放式用海:指不进行填海造地、围海或设置构筑物，直接利用海域进行开发活动的用海方式。”因此，被上诉人认定上诉人该行为属于“填海”，为概念错误。该行为最多可认定为“开放式用海”，即使上诉人存在超范围用海的情形，根据被上诉人提交的《青岛市海洋与渔业行政处罚权裁量标准》，也不应以“填海”的标准处罚。两者处罚标准差异巨大。况且，我方认为没有超范围用海的情形，只存在许可范围内填海的情形。综上，请求法院：1、撤销原审判决书，发回原审法院重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在确认上诉人的违法填海面积时系委托具有山东省甲级测绘资质的专业测绘机构进行测量，在确认界址点时系依据持有上诉人授权的工作人员的指认进行的确认，本案并无上诉人所主张的“所谓违法填海的面积”并未查清的情形。上诉人称其在施工作业之前港池就有沙土，但结合上诉人处财务总监徐某在2018年1月20日、2018年3月10日，在接受执法人员调查时的陈述，上诉人系2014年开始陆续在涉案海域实施填海作业，2017年11月10日左右开始施工，一直是上诉人在涉案区域进行填海作业及施工，上诉人的主张不能成立。二、上诉人依据国家海洋局关于印发《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》和《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》的通知认定测绘报告不符合国家规定的强制性规范无任何事实和法律依据。本案中，被上诉人委托青岛捷利达地理信息集团有限公司出具《测绘报告》的目的在于对上诉人违法占用海域进行填海活动的面积进行测定，并非是对填海项目进行竣工验收，国家海洋局关于印发《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》及《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》系为规范填海项目竣工海域使用验收工作，上诉人依据该文件认为测绘报告不符合国家强制性规范无法律和事实依据。被上诉人在原审时提交《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》系为证明在上诉人对测绘范围提出异议后，被上诉人根据国海规范（2016）7号文件中关于填海项目实际用海范围的界定标准进行复核，根据上诉人工作人员现场指认的界点及现场测绘结果，测绘报告中的结论符合水中以填海工程围堰、堤坝基床或回填物倾埋水下的外缘线为界的要求，测绘报告客观、准确。三、上诉人未经批准进行填海的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，被上诉人依法作出行政处罚决定并无不当。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条明确规定“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”。本案上诉人未经批准非法占用海域，其应当退还非法占用的海域，恢复海域原状。同时，上诉人实施了填海活动，被上诉人对上诉人进行罚款并无不当。《中华人民共和国海域使用管理法》系对非法占用海域进行填海活动的行为规定了处罚标准，上诉人认可其未经批准利用沙土和石块进行填海活动，但其是否“填成土地”及“筑地围割海域”对本案处罚不构成影响。上诉人以其填海行为未形成海岸线否认其行为属填海行为系对《中华人民共和国海域使用管理法》的片面理解，其上诉理由不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
上诉人未向原审法院提交证据。被上诉人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、对于上诉人认为违法填海面积及测量界址点认定有误的主张，本院认为，被上诉人向原审提交的《现场勘验（检查）笔录》中载明系在上诉人委托的工作人员张某密现场指认下，由青岛捷利达地理信息集团有限公司现场进行测量，张某密已在该笔录中签字确认。且本案的重要证据测绘报告系由专业机构所作，该报告内容显示：测绘单位为青岛捷利达地理信息集团有限公司，具有山东省测绘甲级资质；测量依据是对青岛国威建设工程有限公司填海海域测量甲方现场指定；测量过程简述显示，测量根据宗地相关方共同现场指界确认进行；测量成果表最后记载“本次根据甲方现场指定界址点测量出国威港池内填海区域面积7624平方米，合11.4354亩”。该测绘报告与以上《现场勘验（检查）笔录》等证据相互印证,填海区域面积的测量履行了专业程序，上诉人虽然对该测绘报告提出异议，但并无有效证据能够否定该测绘报告的效力，故该测绘报告应当作为本案的有效证据使用。因此，对于上诉人认为违法填海面积及测量界址点认定有误的主张，本院不予采信。
二、对于上诉人认为其实施行为并不属于“填海造地”的主张，本院认为，上诉人处员工徐某在作为其委托代理人就涉案海域填海问题接受被上诉人询问时，在多次询问笔录中都明确表示上诉人公司实施了填海行为，且上诉人并未提交有效证据证明其主张成立，因此对于上诉人的该主张本院不予采信。
三、《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定，“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”本案中，上诉人在未取得海域使用权证书及相关用海手续的情况下，在涉案海域内未经批准围海、填海活动违反了上述规定。被上诉人作出本案被诉行政处罚决定书，罚款15438600元并责令上诉人退还非法占用的海域，恢复海域原状，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉没有事实根据及法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛国威建设工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年十月三十一日
法官助理 王云逸
书记员 王 崧
书记员 刘 佳