山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终619号
上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局（原青岛市国土资源和房屋管理局），住所地青岛市香港西路55号。
法定代表人姜德志，局长。
出庭负责人姜永亮，青岛市崂山区自然资源局党组成员、副局长。
委托代理人钟秋菊，青岛市崂山区自然资源局工作人员。
委托代理人孟珍，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）青岛海利丰足球俱乐部有限公司，住所地青岛市崂山区深圳路222号青岛国际金融广场1号楼16层1601室。
法定代表人张冬全，董事长。
委托代理人王靓，山东元鼎律师事务所律师。
委托代理人袁华超，山东元鼎律师事务所实习律师。
上诉人青岛市自然资源和规划局因被上诉人青岛海利丰足球俱乐部有限公司诉其土地行政纠纷一案，不服山东省青岛市市南区人民法院作出的（2017）鲁0202行初184号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人青岛市自然资源和规划局下辖青岛市崂山区自然资源局党组成员、副局长姜永亮及委托代理人钟秋菊、孟珍，被上诉人青岛海利丰足球俱乐部有限公司委托代理人王靓、袁华超，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2005年9月20日，原告与青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（原青岛市国土资源局）签订青崂土合字[2005]5号《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），第三条约定青岛市国土资源局将原社会福利院用地出让给原告。第七条约定上述土地使用权出让金总额为5491074.96元。第九条约定原告同意本合同签订之日起当日内，一次性付清上述土地使用权出让金……。第三十一条约定原告必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金，如果原告不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起每日按延迟支付款项的3‰向青岛市国土资源局缴纳滞纳金……。经查，2005年9月至2006年11月期间，涉案土地项下存在诉讼争议，原土地使用人青岛社会福利院与案外人的诉讼争议在青岛市崂山区人民法院执行，该执行案件于2006年11月12日予以结案。
原审另查明，2006年11月23日，《出让合同》双方到青岛市公证处申请公证。2006年11月24日，该处作出（2006）青二证经字第0268号《公证书》，对上述《出让合同》进行了公证。2006年12月4日原告向青岛市财政局支付上述土地出让金5491074.96元。2015年11月30日，被告向原告发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知单》，要求原告缴纳“其他土地出让收入”7248219元，原告当天向被告缴纳了该“其他土地出让金收入”7248219元。
原审还查明，《中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅关于依法理顺崂山区、城阳区、黄岛区土地管理体制的通知》（青厅字[2006]69号）规定，自2007年1月1日起原由该三区行使的土地审批管理权依法上收至市政府，今后三区政府不得再以任何形式行使原有的土地审批管理权。《青岛市国土资源和房屋管理局关于土地审批权上收后市局与崂山、城阳、黄岛国土资源分局职责调整的试行意见》（青土资房发[2006]481号）规定，为进一步明确工作职责，做好业务分工，根据《青岛市人民政府关于国土资源管理体制改革有关问题的通知》（青政发[2005]26号）、《中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅关于依法理顺崂山区、城阳区、黄岛区土地管理体制的通知》（青厅字[2006]69号）精神，现将青岛市国土资源和房屋管理局与崂山、城阳、黄岛国土资源分局涉及三区辖区内的土地管理职责调整如下：三、供地审批。（一）市局职责1、负责供地方案的审查、上报工作；2、负责招拍挂公告及相关文件的审查、签发。（二）分局职责……2、供地方案批准后，代市局签订土地有偿使用合同、制发国有土地划拨决定书等，收取有关费用，并做好供地的其他后续工作……《青岛市人民政府办公厅关于进一步加强国有土地出让收支管理的意见》（青政办发[2010]24号）第一条第（三）项规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理；国土资源管理部门负责土地出让收入的具体征收。
原审法院认为，涉案土地项下地块在青岛海利丰足球俱乐部有限公司与青岛市国土资源局于2005年9月20日签订日起至2006年11月期间，在青岛市崂山区人民法院存在相关土地纠纷，直至2006年11月12日执行案件结束。后合同双方进行了《出让合同》公证，该公证行为可视为双方合意继续履行《出让合同》，青岛海利丰足球俱乐部有限公司于2006年12月4日向青岛市财政局支付上述土地出让金5491074.96元，而此时青岛市国土资源局并未主张土地滞纳金的事项。自2006年12月4日原告缴纳土地出让金之日至2015年11月30日被告向原告发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知单》，要求原告缴纳“其他土地出让收入”7248219元期间，合同双方并未对合同履行产生过争议，也没有影响合同履行的事实发生。2015年11月30日，被告向原告发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知单》时，被告作为青岛市负责土地出让收入的具体征收的行政机关，应当审查收缴上述《出让合同》约定的滞纳金是否违反《合同法》或者相关法律法规规定并作出相关行政决定。因为根据《合同法》第一百一十四条第二款规定“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”另外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条第二款规定“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。本案中，被告仅以《收款通知单》方式要求原告缴纳高于本金近200万元的土地滞纳金，而未有作出具体行政行为的事实认定和法律依据，该行政行为依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决：一、撤销被告青岛市国土资源和房屋管理局对原告青岛海利丰足球俱乐部有限公司追缴土地滞纳金的行政行为。二、被告青岛市国土资源和房屋管理局应于本判决生效后重新做出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由被告负担。
上诉人青岛市自然资源和规划局不服原审判决，上诉称，一、根据《中华人民共和国合同法》第114条的规定，“涉案滞纳金是否过高”应是由海利丰在其付款前主动提出的抗辩事由，且只能由法院判断应否调减，没有法律规定上诉人有权或有义务在被上诉人提出调减抗辩前便自行审查滞纳金是否过高，原审关于上诉人应尽审查义务的认定缺乏事实和法律依据，且超出了上诉人的职责权限。原审虽依据《中华人民共和国合同法》第114条认定上诉人应主动审查涉案出让合同中约定的滞纳金计算标准是否过高，但该114条规定，违约金过高应当是由当事人在诉讼过程中主动提出的抗辩事由，且能否调减应由法院或仲裁机构裁判。上诉人作为负责收取土地出让收入的行政机关，面对着合法有效的出让合同约定，在发出《收款通知单》时既无权力，也无义务，更没有资格去先行审查涉案滞纳金约定是否过高，更何况，被上诉人在收到该通知单后也并未主张过要调减滞纳金，而是依约缴纳了全部滞纳金款项及相应契税，原审法院对上诉人的要求完全超出了上诉人的权限范围，且缺乏事实和法律依据。二、从法律关系来说，滞纳金是合同违约金，而非行政罚款或其他强制措施，通知单只是上诉人主张合同权利的一种方式，并不属于具体行政行为，没有法律规定行政机关在主张合同违约金时必须遵守特定的程序或形式，原审关于通知单须载明相关事实认定和法律依据的观点缺乏法律依据。三、被上诉人作为出让合同的签约方及迟延支付出让金的违约人，在收到通知单后便应知晓该单据中所载款项系基于出让合同约定而计算的滞纳金，但其不但未提出任何异议，还主动履行了缴纳义务，该行为足以证明其在缴款时明知且认可涉案滞纳金。本案中，1、通知单中记载有出让合同的编号、合同金额、国有土地使用权出让收入、以及滞纳金金额等信息。2、上诉人在通知单上加盖的仅是财务印鉴，而非公章。3、通知单上注明的经办人及签字的领导与均系出让人崂山国国土局的工作人员。结合上述事实可证，被上诉人作为知晓滞纳金条款的迟延付款违约人，应当明白通知单中所载款项是因其迟延付款而产生的滞纳金，而非行政罚款。在此情况下，被上诉人未提出异议，亦未与上诉人或崂山国土局进行过任何沟通，不但主动地缴纳了全部款项，亦据此向崂山区税务机关缴纳了相应契税，该系列行为均能够证明被上诉人在缴款时对于该笔滞纳金是明知且认可的。四、被上诉人既已依约缴纳了滞纳金，现如今便无权再否认反悔或主张调减，原审法院更不能以此为由撤销上诉人的收款行为。首先，被上诉人如对涉案滞纳金有异议，应在收到《收款通知单》后提出，而不是依约缴纳后再反悔。其次，既然被上诉人在收到《收款通知单》后不但未提出任何异议，还主动先后缴纳了全部滞纳金及基于该滞纳金产生的契税，那么这便足以证明该缴款行为是被上诉人的真实意思表示。在被上诉人已认可且自愿承担其违约责任的情况下，原审现如今再以上诉人未审查涉案滞纳金是否过高为由来否认上诉人的收款行为，该认定缺乏事实和法律依据，且明显与合同法第114条规定相悖，亦违反了诚条实信用原制。五、土地滞纳金是国土部门基于国家授权而收取的款项，关乎社会公益，根据最高院裁判精神，相关滞纳金约定不应被调减，更重要的是，本案中，被上诉人现如今的偿付能力及意愿均存在极大的不确定性，如果判令上诉人重新收款，必然会使国家本已收取的土地出让及契税收入出现无法收回的风险。本案中，被上诉人在签署涉案出让合同时便知晓日3‰的滞纳金条款，亦完全有能力预见到其因逾期付款而须承担的违约责任，在此情况下，其虽迟延付款但主动缴纳了滞纳金，由此结合最高院裁判精神可知，涉案滞纳金约定及其缴付状态理应被尊重并维持。现如今，被上诉人已通过自身的诉讼行为充分表达了其反悔意愿，原审法院判令撤销上诉人当年的收款行为并重新做出的做法只会造成国有收入受损，并引发新的纠纷。六、上诉人始终认为涉案争议事项应属民事诉讼管辖范围，被上诉人应被裁定驳回起诉。综上，请求法院：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或裁定驳回其起诉；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青岛海利丰足球俱乐部有限公司辩称，一、上诉人作为青岛市负责土地出让收入具体征收的行政机关，其向被上诉人所发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知单》的行为当然属于行政行为。本案争议的焦点问题并非违约金是否过高，而是上诉人所追缴滞纳金的行政行为是否存有法律依据。上诉人作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院行政法规及财政部《关于土地使用权出让金收支管理办法》等规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。故，上诉人为被上诉人办理土地使用权证系履行行政职责，办理土地使用权证时行使追缴行为当然系行政行为。另，根据《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》第一条的规定，土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设和土地开发。因此，土地主管部门收取土地出让金和追缴滞纳金所作出的行为均属于行政行为，相对方如不服，依法享有行政复议、诉讼等行政、司法救济的权利。二、上诉人所称的滞纳金并非违约金，而系行政行为。上诉人以收取“其他土地出让收入”追缴滞纳金，系发生在被上诉人申请办理土地使用权证时，而并非《出让合同》履行过程中，况且上诉人也不是《出让合同》的合同主体。故上诉人所称滞纳金是合同违约金的说法不能成立，该行为也只能是行政行为。三、“出让合同”于2006年12月4日已经履行完毕，出让合同双方并无争议。退一万步说，即使履行有争议，也是发生在被上诉人与《出让合同》相对方即案外人原青岛市国土资源局。从证据载明的事实看，该《出让合同》不仅已履行完毕，且履行完毕近十年，况且合同履行中是出让方无法交付土地即出让方违约在先。合同双方也已在可以交付土地时进行了《出让合同》的公证，确认双方合同在公证时具备可履行性，被上诉人亦因此如期缴纳土地出让金，合同双方没有争议。退一步说，假如上诉人所称收取滞纳金是一种民事合同法律关系的行为成立。那么，第一、出让合同的主体为原青岛市国土资源局，本案上诉人有何依据行使合同权利呢？第二、民事权利的行使应在2年内，而不是在10年后。第三、根据被上诉人一审时提交的证据二、证据三、证据四可证实涉案土地在2005年9月20日至2006年11月12日期间因存在法律纠纷而并非由土地出让方实际独立管理和控制，且该违约事实处于相对持续状态，正因出让方不能完成交付土地，才致使双方办理公证以及缴纳出让金的时间延后。根据《国有土地闲置办法》第二十一条规定，涉案土地不符合法定的出让土地交付条件，也无法进行实际交付。即《出让合同》的出让方所出让的土地不仅不符合土地管理规定，而且违反合同约定且违约在先，其非但无权收取滞纳金相反应承担违约赔偿责任。因此，上诉人不享有民事合同权利，其所称代原青岛市国土资源局履行收缴滞纳金的抗辩当然不成立，更何况，倘若是上诉人接受委托代原青岛市国土资源局履行向答辩人收缴滞纳金，收款通知单上又怎可能加盖上诉人公章。四、被上诉人缴纳滞纳金的行为，亦不能因此视为对上诉人行政行为确认合法。1、2015年11月30日，上诉人依据《出让合同》以“其他土地出让收入”追缴滞纳金无事实和法律依据。上诉人在向被上诉人追缴滞纳金时并未向被上诉人出示任何法律依据，在本案的前几次庭审中也从未提供法律依据，故应视为上诉人收取滞纳金的行政行为无法律依据。2、被上诉人虽已向上诉人缴纳“其他土地出让收入”，但不能因此视为对上诉人行政行为确认合法。被上诉人之所以缴纳了该费用，是因在办理土地使用权证时，上诉人向被上诉人以“其他土地出让收入”追缴滞纳金，被上诉人若不先缴纳，就无法办理土地使用权证，而且被上诉人不缴纳也无法提起行政诉讼请求撤销其违法行政行为。因此，被上诉人根据上诉人违法行政行为缴纳的款项并不构成自愿和自认，更不能构成上诉人的行政行为因此而转化为合法。3、上诉人作出该行政行为时并未遵循法定程序，属违法行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，本案中上诉人向被上诉人征收滞纳金时，仅向被上诉人出具了一份《收款通知单》。而该《收款通知单》中既未向被上诉人明示所收取的“其他土地出让收入”即为“滞纳金”，也未告知所收取滞纳金的法律依据，亦未充分听取被上诉人意见，甚至未告知被上诉人依法所应享有的陈述和申辩权利。故，上诉人在实施该行政行为时程序严重违法。五、滞纳金性质是上诉人依职权而强制收取系行政行为而并非民事合同违约金。上诉人所援引的（2017）最高法民终561号民事判决书系建设用地使用权出让合同纠纷，该案其所涉及的仅是受让方逾期支付出让金所产生的违约金问题与本案不存在任何关联性，因此无参照和指导意义。六、本案并非民事诉讼管辖范围。1、本案中上诉人一直坚持《土地出让合同》为民事合同，其追缴行为属于按照合同约定主张违约金的民事法律行为，但行使民事权利的诉讼时效应在2年内，而不应该是在10年后。2、滞纳金的收取带有强制性，即“不交不办证”显然属于上诉人依据职权为条件而强制收取的行政行为。若是民事合同违约金，出让方怎可能在《出让合同》签订后的10年里，从未向被上诉人主张过权利？既然上诉人的行为属于行政行为，根据《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》第七项规定，应由财政部统一规定、监制土地出让收入征收单，即上诉人无权以其单方制作的《收款通知单》向被上诉人收取任何涉及土地出让名目的费用。综上，上诉人不仅无权行使适用滞纳金处罚的行政行为，且该行政行为严重违法，原审判决撤销上诉人对被上诉人追缴土地滞纳金的行政行为应予维持，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。
双方当事人在原审中提交的证据及原审法院依据被上诉人申请调取的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案中，原青岛市国土资源局与被上诉人于2005年9月20日签订涉案土地《出让合同》，涉案土地在青岛市崂山区人民法院存在相关土地纠纷，直至2006年11月12日执行案件结束，合同双方进行了《出让合同》公证，青岛海利丰足球俱乐部有限公司于2006年12月4日支付上述土地出让金5491074.96元，此时原青岛市国土资源局并未主张有关土地滞纳金的事项，且合同双方始终未因合同履行产生过任何争议。直至2015年11月30日上诉人向被上诉人发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知单》，要求上诉人缴纳“其他土地出让收入”7248219元。本院认为，上诉人于2015年11月30日向被上诉人发出《青岛市国土资源和房屋管理局收款通知书》收缴款项，该行为未有具体事实认定和法律依据，原审法院判决撤销并责令其重作并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛市自然资源和规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年十月二十九日
法官助理 王云逸
书记员 王 崧
书记员 刘 佳