山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁0203行初65号
原告杨恩华，男，1944年1月15日生，汉族，现住青岛市崂山区。
委托代理人张启鹏，山东银启律师事务所律师。
被告青岛市市北区房产管理一处益都路房产管理所，住所地青岛市市北区招远路7号。
法定代表人王善荣，职务所长。
委托代理人王作春，山东天雅律师事务所律师。
被告青岛市市北区房产管理一处，住所地青岛市市北区平定路15号。
法定代表人刘翼，职务处长。
委托代理人周洁，该单位工作人员。
第三人杨毅，男，1979年9月24日生，汉族，现住青岛市市北区。
原告杨恩华诉被告青岛市市北区房产管理一处益都路房产管理所、被告青岛市市北区房产管理一处行政撤销一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，因杨毅与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理本案。原告杨恩华及委托代理人张启鹏，被告青岛市市北区房产管理一处益都路房产管理所（以下简称益都路房管所）所长王善荣、委托代理人王作春，被告青岛市市北区房产管理一处（以下简称房管一处）处长刘翼、委托代理人周洁，第三人杨毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，涉案公房登记的承租人现仍为原告的母亲袁秀珍，袁秀珍已于2012年1月31日去世。2013年12月2日第二被告作出青北房管一发（2013）38号文件《关于对杨恩华申请变更市北区××503户房屋承租名义的处理意见》，决定不给予原告杨恩华办理变更承租名义手续。该决定被青岛市市南区人民法院（2014）南行初字第86号行政判决书撤销并责令重新作出处理意见。该案经一审第三人杨恩山及杨毅上诉，青岛市中级人民法院作出（2015）青行终字第29号终审行政判决书，判决驳回上诉维持原判。后第二被告作出青北房管一发（2015）5号文件，决定撤销原青北房管一发（2013）38号文件，认定原告杨恩华具备申请××503户房屋承租人的资格。2018年12月12日户籍在××503户甲的杨恩山去世，2018年12月19日原告再次到第一被告处申请办理涉案公房变更承租人为自己的手续，但第一被告出具《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》，仍不为原告杨恩华办理房屋变更承租手续。原告认为被告的该答复意见认定事实及适用法律法规均错误，依法应予撤销，并应重新作出处理意见变更涉案公房承租人为原告。原告是涉案公房内原承租人袁秀珍的唯一同户籍人且系与袁秀珍唯一共同居住使用房屋的权利人，在原承租人袁秀珍因病去世后被告应当将该公房承租名义变更为原告。一、第二被告作出青北房管一发（2015）5号文件已经明确原告杨恩华具备申请××503户房屋承租人的资格，足以说明原告具备了成为涉案公房承租人的法定条件，故第一被告无权再以原告不在该房内实际居住为由不予办理变更房屋承租手续。二、关于涉案公房内户籍问题。2012年1月20日公安机关已经将杨恩山的户口从××503户迁出至503户甲，同日原告将户口迁入503户，故2012年1月31日原承租人袁秀珍去世时，涉案公房内只有原告的户籍，并无其他同户籍人，故被告变更涉案房屋承租人也只应当变更为原告。2012年6月5日及同年6月25日青岛市公安局市北分局向第二被告发送两份书面函件足以证明以上事实，同时该函件也阐明了公安机关意见，应当将承租人变更为杨恩华。三、关于涉案公房实际居住问题。首先，第二被告青北房管一发（2015）5号文件已经明确原告杨恩华具备申请××503户房屋承租人的资格，第一被告不应再以原告是否实际居住涉案房屋作为能否变更承租人的资格。其次，原告2012年1月20日已经是涉案公房内的户籍人，拥有涉案房屋的居住使用权，而第一被告查明的实际居住人杨毅的户籍是2012年2月1日才迁入了××503户甲，其户籍从未在涉案公房内存在过，根本不具有在该房产内居住使用的任何权利，故假使其实际居住也是非法的居住使用，是无权居住行为，侵犯原告合法的涉案公房居住使用权的行为。再次，从2012年1月原告母亲袁秀珍去世后至今，涉案公房房租一直是原告实际缴纳的，也说明原告对涉案房屋有实际居住权。最后，原告从第一被告处得知案外人杨毅原有约120平米的房产一处，在2016年9月16日售出，也可说明其并非居住困难，且侵占涉案公房的意图明显，而原告在青岛从无任何其他房产，至今仍在外租房居住，因此于法于情于理涉案公房应变更承租人为原告。涉案公房原承租人袁秀珍去世后，原告理应合法的成为该房屋的承租人。即原承租人去世，原告作为唯一同户籍人且唯一具备该房屋居住使用权的人依法提出变更承租名义的行政申请，被告理应予以办理变更手续。现户籍曾经在涉案房屋的杨恩山已经去世，被告以一个户籍从未在涉案房屋内的案外人杨毅非法实际居住涉案房屋为由不予变更承租人为原告显然是错误的，这显然是法律及事实均相悖的错误决定，也违背公有住房是保障人民群众基本住房需求的立法本意，侵犯了原告作为老年人的合法权益，请求人民法院予以纠正。
原告向法庭提交以下证据：证据1、青北房管一发[2013]38号文《关于对杨恩华申请变更市北区××503户房屋承租名义的处理意见》;(2015)青行终字第20号行政判决书;青北房管一发[2015]5号文件“关于撤销青北房管一发[2013]38号文的决定”，证明事项:2013年11月被告以原告变更涉案房屋承租名义不符合《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十七条的规定》，即原告未实际居住等，不给予办理变更承租名义的手续，该决定被青岛市中级人民法院判决撤销。2015年4月被告又做出决定:认定原告具备××503户房屋承租人的资格。证据2、《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》，证明事项:2018年12月原告再次向被告书面申请变更涉案房屋承租名义，2019年1月22日被告向原告书面答复不给原告办理以上房屋的变更承租名义的手续，理由是原告的申请不符合《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十七条规定的变更承租名义的条件，认为原告不在该房实际居住，从而不予办理变更承租人手续，该书面答复显然违背了(2015)青行终字第20号行政判决书及青北房管一发[2015]5号文件“认定杨恩华具备××503户房屋承租人的资格”的决定，应子撤销。证据3、北政房管字[2010]22号文件;(2011)鲁行终字第152号行政判决书;北政房管发[2012]3号文件，证明事项:一、2010年4月28日青岛市市北区房产管理处作出:“××503户房屋仍然由杨恩山承租，袁秀珍共同居住使用”的决定。二、2011年12月山东省高级人民法院依据《中华人民共和国老年人权益保障法》认定:杨恩山不得侵占袁秀珍的公房承租权利，且本案原告杨恩华作为监护人，有权代袁秀珍行使承租该公房的权利等。另认定杨恩山承租该公房的非法性:1、杨恩山先提出承租公房申请，后将户籍迁入涉案房屋;2、杨恩山未提出申请但市北房管处即确定其为承租人。以上两行为均不符合《青岛市城市公有住房管理哲行办法实施细则》，综上判决:撤销以上北政房管字[2010]22号文件。2012年1月市北房管处依照山东省高院以上生效判决重新作出处理决定1、撤销与杨恩山关于涉案房屋的承租手续;2、与袁秀珍建立涉案房屋租赁关系，由袁秀珍法定监护人杨恩华代为行使承租人的权利义务。以上决定排他性的确认了袁秀珍唯一承租人的地位及原告唯一代为行使承租人权利义务的地位，确认了袁秀珍及其监护人杨恩华拥有涉案房屋居住使用权，并确认任何其他人无共同居住使用涉案房屋的权利，因此杨恩山、杨毅既非涉案房屋承租人也非有权共同居住的使用人，无权占有使用涉案房屋。证据4、2012年6月青岛市公安局市北分局向市北区房产管理处发送“关于××503户户籍情况”的函件两份，证明事项:2012年1月20日原告户籍依法迁入青岛市××503户房屋，具备了该房屋常住户口，拥有该房屋合法居住使用权，当时即成为与该房屋唯一合法承租人袁秀珍唯一的同户籍人，同日案外人杨恩山将户口从××503户迁出至××503户甲，原告母亲袁秀珍于2012年1月31日因病去世，原告成为××503户户主，理应变更为该房屋承租人，公安机关也建议变更承租人为原告，公安机关的函件可证明涉案房屋户籍情况明确，只有原告户籍，不存在争议，且任何案外人的户籍均不在涉案房屋内，故除原告之外任何案外人均无权在涉案房屋居住。被告在2019年1月22日答复意见中称:房屋实际居住人为杨毅，原告不实际居住而不办理变更承租手续，该理由显然不成立。根据山东省高院生效判决、北政房管发[2012]13号文件和青岛市公安局市北分局的函件，假设存在任何人的实际居住也属于非法居住，依法不应受到保护。证据5、原告杨恩华户口簿一份，证明原告户籍在青岛市××503户。
被告益都路房管所辩称，答辩人给被答辩人出具的《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》符合法律规定，应当依法予以维持。因为根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第17条规定，“公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件同住人可以向房产出租单位申请变更承租人。1、申请人有本住宅常住户口，且实际居住，并具有完全民事行为能力”的规定，被答辩人不符合上述条件，因此答辩人无法为其变更承租关系。
被告益都路房管所向法庭提交以下证据和法律依据：证据1、《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》，证明答复意见已经送达给杨恩华。证据2、答复意见送达回证，证明答复意见已经送达给杨恩华。证据3、第三人杨毅户口簿复印件，证明第三人杨毅户口在涉案房屋内。证据4、居委会证明，证明第三人杨毅实际居住在涉案房屋内。证据5、申请书，证明原告申请内容。提交法律依据为《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第17条1款。
被告房管一处辩称，一、答辩人并不是向原告作出答复意见的行为主体，不是本案的适格被告。原告所诉的答复意见不是答辩人作出的。二、变更承租权不是答辩人的行政职责。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第三条第三项规定“市房产管理机关的派出机构和各县级市、崂山区、黄岛区、经济技术开发区的房产管理部门，具体负责本辖区内城市公有房产的行政管理工作。对房产所有权单位和房产经营单位在本辖区内管理、经营公有房产的活动进行监督、指导。”第三章规定“承租权变更手续应由房产出租单位办理。”答辩人并不具有变更承租人的职权。市南区人民法院、青岛市中级人民法院和山东省高级人民法院分别就原告2016年3月9日起诉要求答辩人变更承租人一案作出（2016）鲁0202行初99号行政判决书、（2016）鲁02行终618号行政判决书和（2017）鲁行申275号行政裁定书，最终认定变更承租人不是答辩人的行政职责，原告将答辩人错列为本案被告。
第三人没有意见，也未向法庭提交证据。
经庭审质证，原告对被告益都路房管所的证据质证意见为：证据1和证据2真实性无异议。证据3真实性无异议，但户口写的是××503户甲，涉案房屋门牌号是××503户，不能证明其户籍在涉案房屋内。证据4不符合民事诉讼法司法解释第115条，单位出具材料应由单位负责人及制作证明材料人员签字或盖章，并加盖单位印章，但该证明只有居委会盖章，没有任何人签字，不符合行政诉讼证据要件，另该证明显示第三人户籍是503户甲，其无权居住503户房屋。对证据5没有异议。对益都路房管所提交法律依据意见为，有这条法律规定，但是原告认为被告无权以此条法律规定不给我方办理，法律规定不能包括所有实际情况，执法者应参考其他相关民事法律作出决定，例如该条称需要有完全民事行为能力才能成为承租人，但2010年被告二依据该条款不予给袁秀珍办理变更承租人手续，被山东省高级人民法院予以撤销，理由是虽然袁秀珍已经被认定为限制民事行为能力，但可以由其法定监护人杨恩华代为行使承租人权利义务，本案中的该事例恰好可以说明应当灵活适用相关规定，在此后法庭调查中原告进一步举证和阐述相关理由。
第三人对被告益都路房管所提交证据意见为，户口是2012年派出所分的，一户是503户，一户是503户甲，但房单只有一个，我就是503户同住人。对被告提交的法律依据没有异议。
原告对被告房管一处提交的证据质证意见为，真实性无异议，本案办理变更承租权名义由被告一直接实施原告没有异议，但是是否给原告办理承租权，被告二有决定性权利，在我们多次行政诉讼和行政申请之间已经有充分体现。被告一必须服从被告二的指令，我到被告二处办理承租手续时候就告诉我，具体不是他们办理，必须到益都路房管所办理，房管所工作人员也告知我凡是重大事情必须要研究和请示市北区房管一处领导，被告一给我出具的处理意见就是王所长到被告二处参加会议作出结果。
第三人对被告房管一处提交的证据没有异议。
被告益都路房管所对原告证据质证意见为，证据1中38号文件已经被撤销，不能作为证据使用，与本案原告诉讼请求无关。(2015)青行终字第20号行政判决书真实性无异议，但并未确认原告对涉案房屋有承租权，处理意见撤销理由是因为本案被告2未说明其认定该部分事实具体理由，未尽调查职责，要求被告2重新查实作出新的行政行为。青北房管一发[2015]5号文件“关于撤销青北房管一发[2013]38号文的决定”，在该文件当中只是认定原告具有申请资格，并未确立原告是唯一承租人。证据2被告1已经提交，真实性无异议，只能证明被告1依据法律规定无法给原告变更承租关系。证据3北政房管字[2010]22号文件已经被撤销，不能作为证据使用。(2011)鲁行终字第152号行政判决书是针对原告母亲袁秀珍承租关系所做的，与本案原告诉求无关。北政房管发[2012]3号文件与本案无关。证据4两份函件是公安机关出具的，明显超越其职权范围，其无权指令被告1对承租关系的处分。证据5真实性无异议，但该户口簿只能证明原告户籍也落户在涉案房屋，不是唯一有权承租的人，该户口与杨恩山落户在涉案房屋中是经过协商一致，由其兄弟二人书面申请，由青岛市公安局市北分局依职权对其分户的，两个户口都有合法承租资格，但根据法律规定，只有实际居住在涉案房屋中的才是唯一有承租权的权利人。
被告房管一处对原告提交的证据质证意见为证据1真实性无异议，但与本案无关。证据2到证据4真实性无异议，但我处提交证据变更承租权不是我处行政职责，我处不予质证。证据5真实性无异议。
第三人对原告提交的证据没有异议。
二被告对对方提交的证据和法律依据均无异议。
经审理查明，涉案房屋位于本市××503户，该房屋为被告益都路房管所管理的国有直管公房，原房屋承租人为原告母亲袁秀珍，原告杨恩华于2009年经法院判决指定为袁秀珍的监护人。2011年，山东省高级人民法院判决认定杨恩华作为袁秀珍的监护人可以代袁秀珍行使承租公房的权利。2012年1月20日，原告杨恩华将户口从崂山区迁入××503户，并同时办理了分户，其中503户户主为袁秀珍，同户人为杨恩华，503户甲户主为杨恩山。但原告从未在涉案房屋内实际居住。2012年2月1日，袁秀珍因死亡注销户口，原告成为503户户主。同日，第三人杨毅将户口迁入503户甲。2012年2月28日，原告向益都路房管所提出变更涉案房屋承租人名义的申请。2013年11月22日，房管一处作出青北房管一发[2013]38号《关于对杨恩华申请变更市北区××503户房屋承租名义的处理意见》，原告杨恩华不服，向法院提起诉讼。案件经过青岛市市南区人民法院一审和青岛市中级人民法院二审审理后，判决撤销房管一处作出的[2013]38号《处理意见》，并责令房管一处重新作出处理意见。2015年4月27日，房管一处作出青北房管一发[2015]5号《关于撤销青北房管一发[2013]38号文的决定》，决定依据法院生效判决撤销[2013]38号文，并认定杨恩华具备申请××503户房屋承租人的资格。原告认为房管一处并未为其办理变更承租人的手续，针对该[2015]5号文又向法院提起诉讼，要求判决房管一处为其办理涉案房屋变更承租人的手续。案件经过青岛市市南区人民法院一审、青岛市中级人民法院二审和山东省高级人民法院再审审理，认定变更公有房屋承租人并非房管一处的职责，判决确认房管一处没有告知是否为原告杨恩华办理变更涉案房屋承租手续的行政行为违法，驳回杨恩华的诉讼请求。2018年12月19日，原告向益都路房管所提出申请，要求变更涉案房屋的承租人。2019年1月22日，益都路房管所作出答复意见，主要内容是“××503户房屋原承租人为杨春声，于1989年去世，1995年12月份更名为杨恩山，并于2004年5月购买了该房产权。后因杨恩山提供虚假材料，市北区房产管理处于2012年1月4日作出北政房管发[2012]3号文，撤销了杨恩山承租人的承租手续和购房手续，由其母亲袁秀珍承租该房。因杨恩山1995年12月14日已将户口落在××503户，2012年1月20日杨恩华与杨恩山经公安协调，两人书面申请户口分别为袁秀珍、杨恩华在503户，杨恩山在503户甲（其子杨毅2012年2月1日迁入503户甲），2012年1月31日房屋承租人袁秀珍去世（自2012年至2018年12月房屋由杨恩华缴纳）。查明现××503户房屋实际居住人为杨毅（其父杨恩山2018年12月12日去世），依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十七条第一项之规定，因您不在该房内实际居住，故无法为您办理房屋变更承租手续。”原告不服该答复，向本院提起诉讼，即本案。
另查明，被告益都路房管所2016年获得事业单位法人资格，其职责为负责产权产籍管理、直管公房的管理。
以上事实有原、被告、第三人各方提交的证据、当事人陈述、庭审笔录和相关法院生效裁判予以佐证。
本院认为，《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第六条规定“《办法》及本细则所指房产经营单位是指，经市房管机关审查资质合格并按国家规定办理法人登记的从事房产出租、买卖与经营活动的单位（不含城市建设综合开发单位）。”第十一条规定“房产出租单位是指，依法出租公有房产的房产所有权单位或房产经营单位。”第十七条规定“公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义：（一）申请人有本住宅的常住户口且实际居住，并具有完全民事行为能力；（二）申请人本人或配偶在本市无其他承租公有房屋或无私有房产（公有房屋或私有房产的人均居住面积低于解困标准的，不在此限）；（三）申请人与其他同一户籍的具有完全民事行为能力的人协商一致并订立书面协议。房产出租单位对经审查符合前款规定条件的，应当同意并与申请人签订租赁合同，发给《承租房屋证明》。”第十八条规定“申请人按本细则第十七条规定申请变更承租名义，应当在原承租人死亡或户口外迁之日起六个月内提出。逾期未申请变更承租名义或当事人之间不能协商确定新承租人的，房产出租单位可按下列顺序确定新承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的父、母；（三）原承租人的子、女（按长幼为序）；（四）其他同住人（以居住时间长短为序）。”第十九条规定“承租人死亡或户口迁移，无同一户籍同住人或同住人在他处有住房且非居住困难的，房产出租单位有权收回房屋，另行出租。承租人全家外迁前或无同住人的承租人死亡前，原住他处而以占房为目的将户口迁入并居住的，房产出租单位有权责令其限期迁出。”根据上述规定，被告益都路房管所作为涉案国有直管公房的房产经营单位和房产出租单位，其对涉案房屋具有产权产籍管理、直管公房管理的法定行政职责。对于法定职责，负有该职责的单位不能放弃也不能怠于行使。根据《实施细则》的规定，在原承租人死亡后，对于国有直管公房的处理存在依申请行为和依职权行为的情形，第十七条规定的是依申请行为，房产出租单位应在审查申请人申请后法定期限内做出行为，第十八条和第十九条规定的是依职权行为，在逾期未申请或者当事人对确定承租人无法达成一致的情况下，房产出租单位应当主动履行职责确定新承租人，或者在没有符合条件的承租人时，房产出租单位应当依职权收回房屋，另行出租并责令不符合条件的人员迁出。国有直管公房属于国有资产，其设置目的是保障符合条件人员的居住权益，具有福利性质。房产出租单位的直管公房管理行为，属于对国有资产进行管理的行为，不仅要保障有关人员的权益，同时也要保障国家的权益，依法对国有公房进行管理。在认定存在符合条件的人员时，房屋出租单位应及时确定承租人，明确公房权利义务关系；在认定没有符合条件的人员时，应及时决定收回房屋，另行出租，防止国有资产权益被长期非法侵占。本案中，涉案房屋的原承租人袁秀珍在2012年就已经去世，袁秀珍死亡后，原告多次提出变更涉案房屋承租人的申请，之后又提起了行政诉讼，充分表明原告有要求确定涉案房屋新承租人的意思表示。此种情况下，被告益都路房管所应当及时在充分调查清楚涉案房屋有关事实的基础上，严格依照规定依法作出相应行为，使涉案房屋相关权利义务关系尽早得到明确。但被告仅仅针对原告个人是否符合承租人条件进行答复，而没有依据《实施细则》的规定主动履行法定职责作出完整的决定，致使涉案房屋的承租权、居住使用权等权利义务关系长期处于不明确、不稳定的状态。被告益都路房管所在庭审中称长期不确定承租人是因为原告家庭纠纷，这并非被告长期怠于主动履行自己法定职责的法定事由。且被告益都路房管所在明知涉案房屋原承租人袁秀珍已经于2012年死亡，在不确定新的承租人、不建立新的承租关系且认为房屋实际居住人并非杨恩华的情况下，仍然收取杨恩华缴纳的房屋租金，不符合相关规定。被告益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》认定事实不清，适用法律法规错误。
对于房管一处的被告主体资格问题，本案被诉的答复意见并非房管一处作出，且相关法院生效判决已经确认变更涉案房屋承租并非房管一处的法定职责，原告将房管一处列为本案共同被告不适格，应驳回原告对房管一处的起诉。
综上，被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于××503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》认定事实不清、适用法律法规错误，应予撤销。被告益都路房管所应在查明涉案房屋相关事实的基础上，依照国有直管公房管理的有关规定主动履行法定职责，在法定期限内对涉案房屋的承租及使用问题重新作出明确决定。青岛市市北区房产管理一处作为本案共同被告不适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所于2019年1月22日作出的《关于无棣路19号503户杨恩华反映房屋承租变更一事答复意见》。
二、责令被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所在法定期限内重新作出行政行为。
三、驳回原告杨恩华对被告青岛市市北区房产管理一处的起诉。
四、驳回原告杨恩华的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告青岛市市北区房产管理一处益都路房管所承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 田 麟
人民陪审员 徐 慧
人民陪审员 宗德珍
二〇一九年九月二十五日
法官助理刘永涛
书记员招立琛