山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行初116号
原告于焯成，男，1948年7月18日出生，汉族，住莱西市。
委托代理人张彦利，山东震声律师事务所律师。
委托代理人甘春芳，山东震声律师事务所实习律师。
被告莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。
法定代表人姜水清，市长。
出庭负责人李红，莱西市人民政府行政复议委员会办公室主任。
委托代理人王华全，莱西市司法局工作人员。
委托代理人王振林，山东瀚生律师事务所律师。
原告于焯成不服被告莱西市人民政府（以下简称莱西市政府）行政复议一案，于2019年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告于焯成的委托代理人张彦利、甘春芳，被告莱西市政府的出庭负责人莱西市人民政府行政复议委员会办公室主任李红及委托代理人王华全、王振林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莱西市政府于2019年4月4日作出西政复决字[2019]28号行政复议决定书，决定驳回原告于焯成的行政复议申请。
原告于焯成诉称，被告作出的西政复决字[2019]28号行政复议决定对原告的行政复议请求不予受理，存在明显不作为情形，意图通过程序审以规避其应当承担的实体审责任，有失公信，不是化解矛盾，而是制造矛盾。一、西政复决字[2019]28号行政复议决定书认定“申请人以莱西市人力资源和社会保障局（以下简称莱西市人社局）为被申请人主体不适格，无事实与法律依据”错误。1、在行政复议程序，原告提交代理人与被告代理人的电话录音，证明莱西市人社局已电话通知原告正式受理原告的社会保险稽核投诉，这是一个重要的受理案件的法律事实，电话答复不是莱西市社会劳动保险事业办公室受理投诉；既然莱西市人社局已经受理，则是本案完全适格主体。且本案是投诉稽查，根据行政法一贯原则，公民投诉不管向法定机关投诉，还是向法定机关的职能部门投诉，还是向其工作人员投诉，都产生向法定机关投诉的同等效力。本案投诉稽查的法定受理机关是莱西市人社局，且莱西市人社局也已经答复受理。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定:“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”莱西市社会劳动保险事业办公室是莱西市人社局的内设机构，根据上述规定，原告在行政复议中以莱西市人社局为被申请人，法律依据充分。《中华人民共和国行政复议法实施条例》是特别法和具体法，该法明确规定“未经法律、法规授权”，也就是说在行政复议法体系中不存在“规章授权”问题；而《社会保险稽核办法》是规章，被告采信规章规定，认定莱西市社会劳动保险事业办公室具有主体资格，显然违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条之规定。二、西政复决字[2019]28号行政复议决定书明显存在矛盾或以偏概全的情形。最后一页第一段：莱西市政府发布《关于公布市级行政主体资格的通知》（西政发（2015）65号）规定莱西市社会劳动保险事业办公室是法律法规授权的组织，具有行政执法资格。第二段：《社会保险稽核办法》第三条规定县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。1、西政发（2015）65号文件规定是法律、法规授权的组织，不包括规章，而《社会保险稽核办法》是规章，显然该65号文件涵盖范围或者效力所指并不包括《社会保险稽核办法》的规定。2、西政发（2015）65号文件规定莱西市社会劳动保险事业办公室具有行政执法主体资格，仅指法律、法规规定的其他方面的授权，而现行法律、法规并没有规定社会保险稽核，所以该法律、法规授权的执法权限范围并不包括“社会保险稽核”，当前有关社会保险稽核仅通过“规章”形式予以规定，所以即使莱西市社会劳动保险事业办公室有执法权，也并不涵盖社会保险稽核。三、本案本质是委托执法，西政复决字[2019]28号行政复议决定书错误认定为授权执法。《山东省社会保险稽查办法》和《青岛市社会保险稽查办法》明确规定社会保险稽查实行委托执法，根据该规定，委托人是人力资源和社会保障行政部门，受托人是社会保险经办机构。1、根据《山东省社会保险稽查办法》第五条和《青岛市社会保险稽查办法》第五条规定，社会保险稽核应由莱西市人社局负责，可以委托社会保险经办机构实施，是典型的委托执法，而不是授权执法。2、《山东省社会保险稽查办法》是山东省人民政府以政府命令形式发布，被告是山东省人民政府的下级部门，具有行政隶属关系和上下级领导与被领导关系，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：“（一）执行……上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施……”；被告应无条件首先执行上级政府命令。且《山东省社会保险稽查办法》是新法，新法优先于旧法适用。3、《青岛市社会保险稽查办法》（青政办发〔2010〕30号）由青岛市人民政府发布，直接下发下一级政府，包括被告，被告应无条件执行，且《青岛市社会保险稽查办法》起草机关是青岛市人力资源和社会保障局，由此可见在青岛市行政区域内，对社会保险稽核按照委托执法处理。莱西市人社局对此应是明知的。且《青岛市社会保险稽查办法》也是新法，新法优先于旧法适用。四、根据裁判文书网检索案例，社会保险稽核投诉都是以人力资源和社会保障行政部门为受理机关。执法实践中，社会保险稽核执法涉及行政确认、行政强制、行政处理、行政处罚等诸多现实问题，只有人力资源和社会保障行政部门才有职权胜任，所以莱西市人社局为社会保险稽核主体，于法于理都是切实可行的。人力资源和社会保障部关于《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十七条规定“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的……在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理”，其中涉及劳动关系发生争议，规章没有要求通过仲裁确认劳动关系，而是要求行政部门直接处理，显然这其中涉及劳动关系行政确认的职权问题。最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示》的批复[（2009）行他字第12号]认定：根据《中华人民共和国劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。工伤认定与社会保险补办都存在劳动关系争议，性质都是一样的，该批复也是认定劳动行政部门的行政确认职权。因此，《山东省社会保险稽查办法》和《青岛市社会保险稽查办法》明确社会保险稽查实行委托执法，人力资源和社会保障行政部门负责，委托社保经办机构办理，正是考虑社会保险稽核中存在的行政确认、行政处理和行政强制、行政处罚等有效行政措施问题，若将社会保险稽核简单交给社会保险经办机构办理，会出现法律权限不足问题，进而出现查而不力、查而不办问题。五、本案受托执法单位莱西市社会劳动保险事业办公室并没有履行社会保险稽核职责，存在明显的行政掣肘、推诿情形。社会保险稽核包括投诉稽核和报送稽查，根据行政复议程序查明情况，莱西市社会劳动保险事业办公室不是按照投诉稽查方式，仅是单方面要求被稽查单位报送材料，对涉及劳动关系争议部分也仅偏信用人单位一面之词，而投诉人提供线索是确认劳动关系的直接证据；执法单位“能够查清案件事实而没有查清”本质仍是未履行法定职责。且社会保险稽查是执法活动，不是检查、督查。六、本案属于正当劳动权益纠纷，根据规定可以按照民事程序处理，也可以依法由行政程序处理。原告通过司法或者正常法定渠道处理，不管是行政机关还是司法机关，都应当鼓励与支持，不能简单走程序了事，建议司法机关依法秉公处理。综上，请求：1、撤销莱西市政府作出的西政复决字[2019]28号行政复议决定书；2、判决被告立即履行法定职责，责令被告受理原告复议请求事项并依法作出处理；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告于焯成向本院提交以下证据：
1、手机录音光盘及录音整理笔录各一份，系原告代理人张彦利与莱西市人社局工作人员及行政复议代理人丁卫中的通话录音，证明莱西市人社局已经事实受理了原告的社会保险稽核投诉，不是莱西市社会劳动保险事业办公室受理，被告认为莱西市人社局不是社会保险稽核的适格主体错误。
2、涉案用人单位青岛东庄头蔬菜市场有限公司（以下简称东庄头公司）职工工资表一宗，其中有226张照片的光盘一张、根据职工工资表做的工资统计表一份，该证据是从莱西市劳动人事争议仲裁委员会西劳人仲案字[2018]第193号案件卷宗中复制，是东庄头公司在该案中提交的证据，证明涉案用人单位东庄头公司向原告支付工资，期间双方存在事实劳动关系；该工资表作为证据存放于莱西市劳动人事争议仲裁委员会和莱西市劳动保障监察局，莱西市人社局作为其上级主管部门有能力查证而不查证，片面、错误采信东庄头公司有关社会保险稽核回复所谓2014年以前该公司档案已经丢失的虚假陈述，莱西市人社局行政不作为，没有履行社会保险稽核职责。
3、莱西市劳动人事争议仲裁委员会西劳人仲案字[2018]第193号调解书、青岛市职工社会保险参保证明，该证据保存于莱西市劳动人事争议仲裁委员会西劳人仲案字[2018]第193号卷宗，证明：（1）案外人于瑞清与东庄头公司1998年1月1日至2018年4月4日存在劳动关系，原告证据2中的职工工资表也如实记载1998年起至2014年向于瑞清发放工资情况，进而佐证证据2的真实性；（2）案外人于瑞清在1998年1月1日至2016年8月份委托其他单位向莱西市劳动事务代理中心代办代缴社会保险费用，但是涉案用人单位东庄头公司认可双方1998年1月至2016年8月存在劳动关系并事实承担交纳社会保险责任，向案外人于瑞清支付单位应承担1998年1月至2016年8月社会保险费用以了结双方间劳动争议纠纷，原告也存在委托其他单位代办代缴社会保险费情形，基于劳动法确立的公平原则和职工工资表，劳资双方确立劳动关系应以东庄头公司制作的工资表及证据2为准；（3）莱西市人社局辩称所谓部分投诉人已经办理社会缴费或者已经退休等不能进行社会保险稽核的主张，本质上是变相减免社会费用，违反《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《中华人民共和国社会保险法》确定的缴纳社会保险费具有强制性和社会保险费不得减免的强制规定。
被告莱西市政府答辩称，一、被告作出的西政复决字[2019]28号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确。原告是向莱西市社会保险稽核管理中心进行的投诉,而不是莱西市人社局。社会保险经办机构有《中华人民共和国社会保险法》第八条的明确授权。《社会保险稽核办法》第二条、第三条规定，行使社会保险稽核行政权力的行政主体是县级以上社会保险经办机构。因原告是向莱西市社会保险稽核管理中心投诉，莱西市人社局收到后遂将投诉材料移交至莱西市社会劳动保险事业办公室。莱西市社会劳动保险事业办公室是合法的事业单位法人，具有行政执法主体资格，且经莱西市政府依法审核确认并以《关于公布市级行政主体资格的通知》（西政发（2015）65号）向社会公布。其收到材料后，依据《社会保险稽核办法》进行了相关稽核调查工作，并以莱西市社会劳动保险事业办公室名义作出相关法律文书，因此原告以莱西市人社局为行政复议被申请人明显不当，没有法律和事实依据。二、被告作出的西政复决字[2019]28号行政复议决定符合法定程序要求。被告于2019年1月7日收到原告行政复议申请，依法审查后作出西政复受字[2019]14号《行政复议案件受理通知书》；同日，被告作出西政复答字[2019]14号《提出答复通知书》；莱西市人社局于2019年1月16日提交了书面答复、证据、依据等材料；因案情复杂,被告于2019年3月5日作出西政复延字[2019]16号《行政复议决定延期通知书》；经审理，被告于2019年4月4日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项作出西政复决字[2019]28号《行政复议决定书》。上述法律文书均依法送达各方当事人。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告莱西市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、稽核投诉书，证明原告于2018年8月24日向莱西市社会保险稽核管理中心投诉；
2、莱西市社会保险事业办公室作出的《社会保险稽核自查通知书》、《社会保险稽核通知书》及送达回证、莱西市社会保险事业办公室给原告代理律师的《复函》及快递单复印件，证明社保稽核行政行为作出的法律文书及回复是以莱西市社会劳动保险事业办公室的名义作出的；
3、莱西市社会保险事业办公室事业单位法人证书、莱西市社会保险稽核管理中心事业单位法人证书、莱西市社会保险事业办公室工作人员丁卫中的参保证明，证明莱西市社会劳动保险事业办公室、莱西市社会保险稽核管理中心是独立法人单位，丁卫中是莱西市社会劳动保险事业办公室工作人员；
4、莱西市人民政府西政发（2015）65号文件、莱西市人社局主要职责内设机构和人员编制规定，证明莱西市社会劳动保险事业办公室并非莱西市人社局内设机构,具有行政执法主体资格；
5、听证笔录,证明莱西市司法局工作人员告知原告被申请人不适格及变更被申请人；
6、行政复议申请书，证明原告于2019年1月3日向被告申请行政复议；
7、行政复议案件受理通知书、行政复议案件受理通知书送达回证、提出答复通知书、行政复议案件受理通知书送达回证，证明被告于2019年1月7日立案受理该案，并将文书送达相关当事人；
8、行政复议答复书，证明莱西市人社局于2019年1月16日提交行政复议答复书、证据、依据等材料；
9、行政复议决定延期通知书及送达回证，证明被告于2019年3月5日作出行政复议决定延期通知书，并将文书送达相关当事人；
10、行政复议决定书及送达回证，证明被告于2019年4月4日作出行政复议决定书，并将文书送达相关当事人。
被告莱西市政府同时提交以下法律依据：《中华人民共和国社会保险法》第八条，《社会保险稽核办法》第二条、第三条，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第一项、第四十八条第一款第二项。
经庭审质证，双方对对方证据发表如下质证意见：
被告对原告证据的质证意见为：对证据1，原告提交的证据3显示丁卫中的工作单位为莱西市社会劳动保险事业办公室，没有权利代理莱西市人社局作出口头答复是否受理投诉申请，其应当代表的是莱西市社会劳动保险事业办公室作出的答复，且结合相关证据及对外发布的法律文书，可以确定受理稽核投诉的是莱西市社会劳动保险事业办公室；证据2系实体证据，本案只涉及程序，涉及被申请人主体是否适格的问题，该证据与本案不具有关联性，无法确认该证据的真实性，双方是否存在劳动关系应当由仲裁机构依法确认；对证据3，该调解书当事人系于瑞清，与本案无关，不能通过该证据证明原告证据2的真实性，对证明事项（2）与证明事项（1）的质证意见一致，该证据证明不了其证明事项（3），保险费的缴纳是否具有社会强制性及是否获得减免，不能通过调解书及参保证明反映出来。
原告对被告证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，原告是向莱西市社会保险稽核中心投诉，该机构是莱西市人社局直属设立的其他组织，未经法律、法规授权，不具有行政执法资格，由莱西市人社局作为行政复议的被申请人完全适格。对证据2真实性无异议，（1）涉案的社会保险稽核都是以莱西市社会劳动保险事业办公室名义作出相关法律文书，完全符合《社会保险费征缴暂行条例》第二十条和《山东省社会保险稽查办法》第五条第二款的规定，恰好证明莱西市社会劳动保险事业办公室实施有关社会保险稽核属于委托授权执法，不是独立执法；（2）该组证据记载执法依据足以证明被告认可的涉案社会保险稽核的执法依据除《社会保险稽核办法》外，还有《社会保险费征缴暂行条例》和《山东省社会保险稽查办法》，社会保险稽核和社会保险稽查本质完全一致，这三个文件规定社会保险稽核的执法主体并不一致，被告以《社会保险稽核办法》认定莱西市社会劳动保险事业办公室具有社会保险稽核的执法资格，法律依据不足。对证据2中的《复函》，（1）被申请人莱西市人社局知道投诉人是谁，处理事项也是社会保险稽核投诉事项，社会保险稽核是一项行政法定职责，社会保险稽核执法机构应依法作出正式的行政处理文书并向原告或其代理人送达，但复函不是正式行政处理文书，也仅是回复给代理律师，与本案原告无关，对原告不产生约束力，莱西市人社局没有履行社会保险稽核的职责，至少没有履行依法处理职责；（2）被告于2019年1月3日收到申请即视为已经受理，被告提交的顺丰速运单据记载莱西市人社局2019年1月9日寄出该函件，是复议机关受理行政复议后才作出，原告不予认可；（3）社会保险稽核执法机构没有对原告投诉事项及提供线索进行调查和查证，对用人单位提出劳动关系异议也没有依法进行调查认定，社会保险稽核执法机关没有履行社会保险稽核职责中调查、处理职责。对证据3真实性无异议，该证据恰好证明莱西市社会劳动保险事业办公室与莱西市社会保险稽核管理中心都是全额拨款的独立法人，互不隶属，同时证明社会保险稽核不属于莱西市社会劳动保险事业办公室的业务范围，而是莱西市社会保险稽核管理中心的业务范围，且莱西市社会保险稽核管理中心的举办单位是莱西市人社局，二者具有隶属关系，莱西市人社局才是社会保险稽核的执法主体。对证据4真实性无异议，对西政发（2015）65号文的合法性和证明事项有异议，（1）西政发（2015）65号文属于规范性文件，被告作为县级行政机关没有立法权，也没有创设行政主体执法资格的权利，被告应当提供确认行政执法主体资格的实体法依据和程序法依据而没有提供，该规范性文件应排除适用；（2）即使莱西市社会劳动保险事业办公室具有独立执法主体资格，并不当然具有社会保险稽核执法资格，西政发（2015）65号文将莱西市社会劳动保险事业办公室具有独立执法主体资格定性为法律、法规授权组织，并不包括规章授权，而《社会保险稽核办法》是部门规章，由此足以确信西政发（2015）65号文规定莱西市社会劳动保险事业办公室具有独立执法主体资格时，其执法权并不包括社会保险稽核；（3）莱西市社会保险稽核管理中心不具有独立执法主体资格，其委托执法后果由莱西市人社局承担。对西政办发[2014]44号文的真实性无异议，该文件的第五条其他事项（八）规定市社会保险稽核管理中心的主要职责是社会保险稽核，该机构隶属于市人社局，与被告证据3相互印证，其他事项（十）规定市社会劳动保险事业办公室主要职责中没有社会保险稽核，内设机构也不包括市社会保险稽核管理中心，与被告证据3也相互印证，该文件恰好证明莱西市社会保险稽核管理中心与莱西市社会劳动保险事业办公室是平级关系，二者之间没有隶属关系，原告向莱西市社会保险稽核管理中心投诉就是向莱西市人社局投诉。对证据5真实性无异议，证明事项有异议，听证笔录没有记录复议机关要求变更被申请人主体内容。对证据6、7无异议。对证据8真实性无异议，对合法性和证明事项有异议，（1）该答复书不能证明莱西市人社局已经提交执法证据和依据；（2）第六行公然将申请人代理人贬损为“名叫张彦利律师”，损害了律师尊严和律师法权威，是一种违法行为；（3）该答复书明确记载答复人为莱西市人社局，第一至三段都明确记载执法内容及执法主体是莱西市人社局，与原告证据1录音证据记录事项完全一致，且最后一段强调莱西市人社局对社会保险稽核全面履行其法定职责，恰好证明莱西市人社局认可自己具有社会保险稽核的法定职责；（4）莱西市人社局在答复书长篇累述其如何履行社会保险稽核职责，又称没有社会保险稽核职责，违反了行政机关信守承诺和维护公信力的行政法原则。对证据9真实性无异议，被告受理原告行政复议申请前后历经三个月，以行政复议被申请人不适格为由驳回申请存在明显不公正不公平不作为的嫌疑。对证据10真实性无异议，但认为行政复议决定书违法。
本院对双方证据认证如下：原告证据1内容真实，形式合法，但不能证明莱西市人社局已受理其社会保险稽核投诉；证据2、证据3与本案争议焦点行政复议决定的合法性无关，本院不予审查评价。被告证据1-9及证据10中的送达回证内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院予以采信；证据10中的行政复议决定书系本案被诉行政复议决定书，本院对其真实性予以确认，其合法性是本案审理的焦点。
经审理查明，2018年8月24日，原告于焯成向莱西市人社局邮寄《稽核投诉书》，被投诉人为东庄头公司，投诉请求为依法责令被投诉人为投诉人补办、补缴自1996年3月1日起至2015年1月31日止期间五项社保费用（养老、医疗、工伤、失业、生育），落款处有“此致莱西市社会保险稽核管理中心”。莱西市人社局于2018年8月27日收到上述《稽核投诉书》，并将该《稽核投诉书》移交给了其负责社会保险稽核工作的莱西市社会劳动保险事业办公室办理。
2018年9月18日，莱西市社会劳动保险事业办公室作出西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》，告知东庄头公司于2018年9月24日前将1993年3月-2018年8月期间的社会保险费缴纳情况进行自查，并将自查情况以书面形式报送莱西市社会保险稽核管理中心。同日，莱西市社会劳动保险事业办公室作出西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》，告知东庄头公司，莱西市社会劳动保险事业办公室于2018年9月24日起依法对其社会保险等相关情况进行稽核，请将有关资料准备齐全，并请积极配合，提供必要的工作条件。上述两份通知书及附件被稽核单位准备和提供的资料清单于2018年9月18日向东庄头公司直接送达。
2018年12月18日，莱西市社会劳动保险事业办公室致山东震声律师事务所复函一份，将《对王美连、于敢成等32人投诉青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司欠缴社保费稽核一案的法律说明》和王美连等32人的《稽核投诉书》有关情况复函，主要内容为：一、2018年8月30日，东庄头公司向莱西市社会劳动保险事业办公室报送《情况说明》，表示“王美连等32人都不是东庄头批发的员工，与东庄头批发不存在劳动关系”，经进一步调查及一体化系统查询，发现王美连等32人中16人已在万福、利客来、劳动代理中心等单位名下参保缴费，其中9人已办理退休手续，余下16人中9人已超过法定退休年龄，1人未要求补缴起止时间。二、2018年9月20日东庄头公司报送相关资料及《社保稽核自查报告》，称东庄头公司原名为青岛莱西市东庄头蔬菜批发市场服务有限公司，现股东青岛泛美投资有限公司于2016年12月14日经股权转让收购后于2017年5月变更公司名称为东庄头公司，“因原来单位最早为村办企业，档案意识不强，企业运营部规范，后股权又几次变更易主，所以导致2016年9月之前的财物相关材料在股权收购移交存档时情况不明，资料不齐，甚至遗失，故未能提供”。三、东庄头公司现股东青岛泛美投资有限公司经股权转让收购后，发现管理不规范，未参加社会保险缴费，且原股东办理交接存档资料时未提供2016年9月之前的财务相关资料，只能从2016年9月开始参保缴费；通过到东庄头公司进行实地核查，因无2016年9月之前的财务相关档案，不具备稽核条件，无法对上述期间的社会保险费缴纳情况进行核查。若王美连等32人要求补缴社会保险费，无法依规办理，建议到有关部门确认劳动关系。
2019年1月3日，原告于焯成以莱西市人社局为被申请人向被告莱西市政府提出行政复议申请，复议请求为：依法责令被申请人对青岛东庄头蔬菜批发市场有限公司立即履行社会保险稽核法定职责，为申请人补办、补缴自1996年3月1日起至2015年1月31日止期间五项社保费用（养老、医疗、工伤、失业、生育）。被告莱西市政府于2019年1月7日作出西政复受字[2019]14号《行政复议受理通知书》，决定对原告提出的行政复议申请予以受理。同日，被告莱西市政府作出西政复答字[2019]14号《提出行政复议答复通知书》，告知莱西市人社局自接到申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交相关的证据、依据和其他有关材料。2019年1月16日，莱西市人社局向被告莱西市政府提交《答复书》，主要内容为：2018年8月27日，答复人收到包括申请人在内的32封稽核投诉书和名叫张彦利律师的法律说明，答复人立即与申请人投诉的东庄头公司取得联系，东庄头公司于2018年8月30日向答复人报送了《情况说明》，称包括申请人在内的32人都不是其公司员工，与其公司不存在劳动关系。2018年9月18日答复人又对东庄头公司下达西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》和西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》，答复人工作人员也对东庄头公司进行实地核查和一体化信息平台查询，查明东庄头公司自2016年9月办理社会保险登记并开始参保，并无欠费记录，公司之前的相关财务资料和档案，几经股权变更，相关材料已经无法提供，此情况东庄头公司在其2018年9月20日提交的《社保稽核自查报告》里也予以说明。答复人的工作人员业已将上述情况和处理此事的途径详尽告知了当事人的委托代理人张彦利律师。综上，答复人在对申请人投诉的青岛东庄头蔬菜市场批发有限公司的社会保险稽核工作中全面履行其法定职责，本案将莱西市人社局列为被申请人属于主体不适格，请求依法驳回申请人的申请。2019年3月5日，被告莱西市政府作出西政复延字[2019]16号《行政复议决定延期通知书》，因本案情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，决定延期至2019年4月7日前作出。2019年4月1日，被告莱西市政府对原告不服莱西市人社局不履行法定职责一案进行听证。2019年4月4日，被告莱西市政府作出西政复决字[2019]28号《行政复议决定书》，认为原告是向莱西市社会保险稽核管理中心提出的稽核投诉，莱西市社会保险稽核管理中心以莱西市社会劳动保险事业办公室为主体作出西劳险稽自通字[2018]第0003号《社会保险稽核自查通知书》、西劳险稽通字[2018]第0003号《社会保险稽核通知书》及西劳险稽告字[2018]第0003号《社会保险稽核结果告知书》，莱西市人社局并非《社会保险稽核办法》规定的社会保险经办机构，被申请人主体不适格。原告以莱西市人社局为被申请人申请行政复议明显不当，亦无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告对此不服，提起本案行政诉讼。
另查明，2011年7月7日，莱西市政府印发西政办发[2011]44号《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其中第五条“其他事项”第（八）项规定“撤销原市社会劳动保险事业处内设机构社会保险基金稽核科和市国家机关事业单位社会保险事业办公室内设机构稽核科，成立市社会保险稽核管理中心，为隶属于市人力资源和社会保障局的全额拨款股级事业单位，核定编制5名，设主任1名。主要职责是：负责用人单位及其职工参加社会保险情况的稽核工作”。第（十）项规定“原市劳动和社会保障局下属副科级事业单位市社会劳动保险事业处更名为市社会劳动保险事业办公室，经费形式改为全额拨款，隶属于市人力资源和社会保障局。核定编制34名，设主任1名、副主任3名；内设综合科、财务科、统筹科、养老待遇支付科、工伤待遇治妇科、生育福利科和市企业离退休职工活动中心，均为股级，各设科长（主任）1名。”庭审中，被告莱西市政府对上述规定解释称：莱西市社会保险稽核管理中心是莱西市社会劳动保险事业办公室的内设机构，莱西市社会保险稽核管理中心以莱西市社会劳动保险事业办公室的名义对外发出法律文书。
2015年12月15日，莱西市政府发布西政发[2015]65号《莱西市人民政府关于公布市级行政执法主体资格的通知》，确认81个市级行政执法单位具有行政执法主体资格，法定行政机关25个、法律法规授权的组织46个、依法受委托执法的组织10个，其中法律法规授权的组织包括莱西市国家机关事业单位社会保险事业办公室。
本院认为，本案的焦点问题为被告作出西政复决字[2019]28号《行政复议决定书》的合法性问题。
一、关于被告以原告申请行政复议所列被申请人不适格而驳回原告行政复议申请是否正确的问题
《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”第五十八条规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”第八十二条规定：“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”《社会保险费征缴暂行条例》第十八条规定：“按照省、自治区、直辖市人民政府关于社会保险费征缴机构的规定，劳动保障行政部门或者税务机关依法对单位缴费情况进行检查时，被检查的单位应当提供与缴纳社会保险费有关的用人情况、工资表、财务报表等资料，如实反映情况，不得拒绝检查，不得谎报、瞒报。劳动保障行政部门或者税务机关可以记录、录音、录像、照相和复制有关资料；但是，应当为缴费单位保密。”第十九条规定：“劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助。”第二十条规定：“社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。”可见，按照相关法律和行政法规的规定，不同部门、机构应按照各自权限规定处理社保领域相关职责范围内的事项，且相关法律和行政法规中并没有关于稽核、稽查的概念表述。
《社会保险稽核办法》第二条规定：“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”第十一条规定：“被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。……”《山东省社会保险稽查办法》第二条规定:“本办法所称社会保险稽查，是指劳动和社会保障部门依法对参加社会保险的单位或者个人遵守社会保险法律、法规，依法缴纳社会保险费和领取社会保险待遇情况，以及对社会保险基金筹集、支付、管理、运营等情况进行检查，并对违反社会保险法律、法规的行为依法作出处理的行政执法活动。”第五条规定:“县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的社会保险稽查工作。劳动和社会保障行政部门可以委托社会保险经办机构具体承办本统筹范围内的社会保险稽查工作。”据此，稽核、稽查的概念分别规定于部门规章和政府规章中。
本案中，原告提交的是《稽核投诉书》，落款处也明确是提交给“莱西市社会保险稽核管理中心”，可见其要求的是莱西市社会保险稽核管理中心履行稽核职责。原告将该投诉书邮寄给莱西市人社局后，该局按照原告《稽核投诉书》的投诉内容移交给了其负责社会保险稽核工作的莱西市社会劳动保险事业办公室，该办公室根据有关稽核的工作规定，向涉案的东庄头公司发出《社会保险稽核自查通知书》、《社会保险稽核通知书》，并针对稽核情况给原告代理人复函。据此可见，莱西市社会劳动保险事业办公室按照原告的《稽核投诉书》开展了相应的稽核工作。关于莱西市社会保险稽核管理中心和莱西市社会劳动保险事业办公室的关系，本院认为，从西政办发[2011]44号《莱西市人民政府办公室关于印发莱西市人力资源和社会保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》有关规定来看，莱西市社会保险稽核管理中心系由原市社会劳动保险事业处内设机构社会保险基金稽核科和市国家机关事业单位社会保险事业办公室内设机构稽核科组建而来，莱西市社会劳动保险事业办公室系由原市劳动和社会保障局下属副科级事业单位市社会劳动保险事业处更名而来，此前，稽核科就属于原市社会劳动保险事业处的内设机构。目前，莱西市社会保险稽核管理中心仍是一个全额拨款股级事业单位，因此，被告主张莱西市社会保险稽核管理中心是莱西市社会劳动保险事业办公室的内设机构、莱西市社会保险稽核管理中心以莱西市社会劳动保险事业办公室的名义对外发出法律文书，与上述文件规定并不相悖。据此，莱西市社会劳动保险事业办公室是莱西市人社局具体从事稽核工作的社会保险经办机构，且具备独立行政执法主体资格，因此，其有权作为独立执法主体开展社保稽核工作。被告针对原告投诉要求履行稽核职责的复议申请事项，认为莱西市人社局作为行政复议被申请人不适格并无不当。
二、关于被告的行政复议程序是否合法问题
被告莱西市政府收到原告的行政复议申请后，依法作出受理通知，要求莱西市人社局提交答复意见及相关证据，依法作出延期通知，并在延长期限内作出行政复议决定，依法送达原告和莱西市人社局，复议程序符合法律规定。
综上，被告莱西市政府作出西政复决字[2019]28号《行政复议决定书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告于焯成的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告于焯成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 李国宁
审判员 蒋金龙
审判员 刘力铭
二〇一九年七月二十五日
法官助理 管筱笛
书记员 王 崧
书记员 刘 佳