山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)鲁02行终124号
上诉人（原审原告）匡中海，男，1969年11月7日出生，汉族，住青岛市李沧区。
委托代理人李伯锋，山东海剑律师事务所律师。
委托代理人张婷婷，山东海剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局（原青岛市崂山区城市管理行政执法局），住所地青岛市崂山区香山路。
法定代表人魏福强，局长。
委托代理人刘晓彤，该局工作人员。
委托代理人赵洪波，山东泰成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。
法定代表人赵燕，区长。
委托代理人欧阳佳，青岛市崂山区人民政府办公室工作人员。
委托代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。
上诉人匡中海不服被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府规划行政命令及行政复议一案，不服青岛市崂山区人民法院作出的(2018)鲁0212行初85号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月22日在第二十七法庭进行法庭调查。上诉人匡中海的委托代理人李伯峰、张婷婷，被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山区行政执法局）的委托代理人刘晓彤、赵洪波，被上诉人青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）的委托代理人欧阳佳、吴学联到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告匡中海未经规划管理部门批准擅自建设房屋16处，其中鸡舍12处、鸡蛋库2处、办公室1处、仓库1处，面积共计8350平方米。2018年4月27日，被告崂山区行政执法局作出青崂城法拆决字〔2018〕第6507号《限期拆除决定书》，责令原告限期拆除违法房屋。原告不服，向崂山区政府申请行政复议，崂山区政府于2018年9月19日作出崂政复决字〔2018〕81号《行政复议决定书》，维持了崂山区行政执法局作出的青崂城法拆决字〔2018〕第6507号《限期拆除决定书》。
原审法院认为，原告未经规划审批在城市规划区土地上建设建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，被告崂山区行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令予以拆除，符合法律规定。被告崂山区政府对被告崂山区行政执法局所作青崂城法拆决字〔2018〕第6507号限期拆除决定的行为作出复议决定予以维持并无不当，原审法院依法予以支持。
关于原告主张本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》的问题，原审法院认为，本案涉案建筑建于2000年，且位于青岛市城市规划区内，按照当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，应当符合规划要求，办理相应规划审批手续，未经审批进行建设的行为应依法予以处罚。《中华人民共和国城乡规划法》实施后，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，并为《中华人民共和国城乡规划法》所取代，故在对违法建设行为均规定行政处罚的情况下，被告崂山区行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。同时，本案涉案违法建筑至今尚未拆除，违法建设行为处于持续状态，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款有关行政处罚追诉时效的规定。
综上所述，被告崂山区行政执法局所作被诉限期拆除决定和被告崂山区政府所作被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。原告诉讼请求缺乏事实与理由，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告匡中海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告匡中海负担。
上诉人匡中海不服该判决上诉称，一、原审法院事实认定错误，侵害上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。被诉限期拆除决定及行政复议决定所载的“在崂山区××××街道东陈社区大白菜饭店东北侧建设房屋16处，总建筑面积8350平方米”的事实上诉人予以认可，但上述建筑系上诉人在2000年左右经由崂山区北宅街道招商引资时进行投资建设的，上诉人与东陈村委会于2000年2月26日签订了土地租赁合同，租期为30年，后上诉人投入大量资金进行建设，并成立了公司进行养殖，带动了东陈社区的整体发展。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》只是规定了城市、镇规划区内进行建筑物建设时需要办理相关批建手续，并未对农村集体土地建设有具体法律规定。2000年上诉人投资建厂时，所租赁的土地性质为农村集体土地，没有法律规定要求办理相关的批建手续，也没有任何单位要求上诉人办理相关规划审批手续。从2000年建设房屋到现在将近二十年，期间从没有任何政府部门对上诉人建设的房屋提出任何意义，涉案房屋建设时未取得规划许可证系历史遗留问题，也是当时政策所致。原审法院认定涉案建筑为违法建筑系事实认定错误。二、原审法院依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定认定本案事实系法律适用不当，依法应予撤销。被诉限期拆除决定认定涉案房屋为违法建筑的法律依据是2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，上诉人于2000年建设房屋未办理建设规划许可证系历史遗留问题。根据法不溯及既往的原则，被上诉人依据2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》认定上诉人涉案建筑未取得建设工程规划许可证，明显系法律适用不当，严重侵害上诉人的合法权益，应当依法予以撤销。三、原审法院审理期间，未对双方证据进行质证，且被上诉人崂山区行政执法局作出被诉限期拆除决定程序违法，其未向上诉人制作并送达行政文书，未告知上诉人享有陈述、申辩及听证的权利，而仅仅依据原审判决书中所提的六项证据作出被诉限期拆除决定，事实不清，证据不足。综上，请求：1、依法撤销青岛市崂山区人民法院（2018）鲁0212行初85号行政判决书；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人崂山区行政执法局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。一、上诉人涉案建筑经有权部门认定为违法建设事实清楚，于法有据。上诉人涉案建筑经青岛市规划局崂山分局复函“未有在集体建设用地上的规划许可职能”、崂山国土资源分局书面确认“该用地没有对应的政府用地审批材料”，且上诉人在询问笔录中也承认没有规划许可手续。依据国土、规划等有权部门向被上诉人出具的书面复函，可以认定上诉人涉案建筑为违法建设，上诉人持有的《土地租赁合同》及所辩称的历史遗留问题，均不能代替规划部门核发的合法规划手续，不能证明其涉案建筑的合法性。二、被上诉人行为程序合法，无不当之处。依据《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追逐时效有关问题的意见》中“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态……”的内容，上诉人的违法行为一直处于持续状态，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚并无任何不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人崂山区政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚。上诉人从2000年起承租北宅街道东陈社区涉案土地，之后在地上建设了16处房屋用于经营，但其建设的上述房屋均未取得建设工程规划许可证。为查明相关事实，崂山区综合执法局到现场进行了勘察，向上诉人进行了调查，并分别向崂山规划分局、崂山国土资源分局申请协助调查，崂山规划分局、崂山国土资源分局答复的调查结果是上诉人建造的上述房屋没有规划许可手续，涉案用地没有审批手续。上诉人在调查笔录及上诉状中亦认可涉案房屋没有取得建设工程施工许可证的事实，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，上述房屋属于违法建筑，依法应予拆除，故崂山区行政执法局作出的限期拆除决定并无不当。被上诉人经复议维持其所作限期拆除决定的行政行为亦符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分。二、原审判决适用法律正确。涉案土地早已纳入城乡规划管理的范围，适用城乡规划法的规定，而新旧城乡规划法均规定，建设房屋等建筑物应当符合城市规划，并应办理相关审批手续。且上诉人违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，其违法行为一直处于继续状态。如对该行为不予以处罚，将会造成恶劣的社会影响，也会导致对违法行为的间接认可。因此，从社会效应的角度也应对上诉人的违法行为予纠正。因处罚行为发生在当下，适用现行的城乡规划法并无不当，因此，原审判决适用法律正确。综上，请依法驳回上诉，维持原判。
关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称，原审开庭审理中未组织双方进行证据交换及质证，审判程序不当。经本院法庭调查并查阅原审卷宗可知，原审法院庭审中经询问上诉人得知其对被诉限期拆除决定及行政复议决定所认定相关事实无异议的情况下，又要求两被上诉人向法庭提交证据，故上诉人主张原审法院审判程序不当不能成立。
关于本案的事实，被上诉人崂山区行政执法局向原审法院提交以下证据：1、现场检查（勘验）笔录；2、调查（询问）笔录；3、《限期拆除决定书》及送达回证；4、《限期拆除公告书》及张贴照片；5、青岛市规划局崂山分局复函；6、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局复函。
被上诉人崂山区政府向原审法院提交以下证据：1、行政复议申请书及证据材料；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议申请答复通知书及送达回证；4、崂山区行政执法局书面答复及证据材料；5、行政复议决定延期通知及送达回证；6、行政复议决定书及送达回证。
各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，本院认为上述证据形式合法，内容客观，与本案待证事实有关，且上诉人在原审庭审中亦明确表示对被诉行政行为所认定的相关事实无异议，因此本院确认原审法院查明的事实成立。
通过庭审调查，本院另查明，1、被上诉人接群众举报孙立功违法建设养鸡场后进行调查，作出被诉限期拆除决定，查处位于崂山区陈社区大白菜饭店东北侧违法建筑。在对上诉人调查询问中，上诉人自述崂山区陈社区大白菜饭店东北侧房屋系其出资建设，举报所称孙立功系其岳父，被举报养鸡场由其岳父负责经营。二审法庭调查中，经询问被上诉人，被上诉人确认该被举报养鸡场即为涉案被查处违法建筑。
2、为查明涉案建筑建设规划审批情况，被上诉人崂山区行政执法局分别向青岛市规划局崂山分局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局申请协助调查，青岛市规划局崂山分局函复称：“规划分局自成立至今，一直未有在集体建设用地上的规划许可职能。”青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局出具《关于孙立功养鸡场用地调查情况的函》，内容为：“经查，被举报人孙立功在北宅街道东陈社区所建养鸡场用地，没有对应的政府用地审批材料。”
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，根据上诉人陈述涉案建筑建于2000年，不论根据当时生效实施的城市规划法还是村镇规划条例的规定，在城市规划区或村镇规划区内进行建设均必须办理相应的规划审批手续，但上诉人在当时建设时并未办理规划审批手续，且至今没有办理相应土地审批手续和规划许可审批手续，致使违法建设行为处于持续状态。因此，在东陈市区早已成为城镇规划的情况下，被上诉人崂山区行政执法局依据现行实施的《城乡规划法》第四十条第一款的规定认定涉案建筑为违法建筑，并依据该法第六十四条的规定作出被诉限期拆除决定责令拆除涉案建筑，结果并无不当。
关于上诉人主张崂山区行政执法局未向上诉人下达限期拆除告知书及限期拆除听证告知书，未告知上诉人享有陈述、申辩和举行听证的权利等，行政程序违法的问题。本院认为，根据本案现已查明的事实，被上诉人崂山区行政执法局在收到举报后，已经履行了现场勘验、询问调查及到有权行政机关函询的调查义务，在此基础上作出被诉限期拆除决定，确认涉案建筑的性质，并要求上诉人自行拆除，程序并无不当。至于在作出限期拆除决定前是否应先履行限期拆除告知及限期拆除听证告知并无法律强制性规定，故对上诉人的上述主张本院不予支持。关于上诉人认为被举报人是孙立功，但实际处罚是针对上诉人的问题。本院认为，被举报人孙立功系上诉人岳父，位于崂山区陈社区大白菜饭店东北侧的被举报养鸡场虽系上诉人岳父经营，但举报行为所涉建筑系由上诉人出资建设，故被上诉人崂山区行政执法局就涉案建筑所作的限期拆除决定行为影响的是上诉人匡中海的权利义务，故被上诉人将匡中海列为限期拆除决定的行政相对人并无不当。至于被上诉人崂山区政府作出的行政复议决定程序，上诉人明确表示没有异议。经审查，本院确认行政复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人之上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人匡中海负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一九年四月三十日
法官助理 杨竣童
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩