山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终53号
上诉人（原审原告）刘明胜，男，汉族，1964年4月2日出生，住青岛市崂山区。
委托代理人刘乃杰，山东元鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局（原青岛市崂山区城市管理行政执法局），住所地青岛市崂山区银川东路27号。
法定代表人郭良，局长。
出庭负责人苑亚民，副局长。
委托代理人刘晓彤，该单位工作人员。
委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号行政大厦。
法定代表人赵燕，区长。
委托代理人欧阳佳，区政府办公室工作人员。
委托代理人胡保刚，山东齐鲁律师事务所律师。
上诉人刘明胜因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山执法局）、青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）撤销责令限期改正通知及行政复议一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院于2018年1月10日作出的（2017）鲁0212行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人刘明胜及委托代理人刘乃杰，被上诉人崂山执法局的出庭负责人副局长苑亚民、委托代理人刘晓彤、于文鑫，被上诉人崂山区政府的委托代理人欧阳佳、胡保刚，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年11月10日，青岛市城市管理行政执法局（以下简称崂山城管局）出具《关于黑龙江中路以北、福林苑小区以南跨区地块授权执法请示的批复》，同意授权被告崂山城管局牵头对黑龙江中路以北、福林苑小区以南跨区地块依法进行治理，行使相应执法权。原告所建房屋即位于上述行使执法权的区域内。2016年11月21日，被告崂山城管局的工作人员对中韩街道西韩社区负责人进行了询问，该负责人证实，在黑龙江中路以北、福林苑小区以南原属西韩社区经济发展用地地块上的建筑物，自2011年以后即不再与各原承租人签订租赁合同，在其占地期间，未办理任何用地和规划手续。西韩居委会并就此出具了书面证明，称涉案区域“土地权属西韩社区所有，是西韩社区经济发展用地，该片区域土地上现存的企业、外租单位以及社区居民所建建筑物，社区查无相关地籍档案，从未对上述区域地块涉及的单位及个人出具任何办理土地和规划审批手续所需证明材料。”2017年1月5日，青岛市规划局出具《关于协助核实西韩社区相关建筑合法性的复函》，称“经核查，我局未查到有该区域范围内相关建、构筑物规划审批档案资料”。2016年11月23日，被告崂山城管局作出《责令限期改正通知书》，于2016年11月30日前自行拆除所建违法建筑并于当日在原告门口留置张贴。2017年1月9日，原告向被告崂山区政府申请行政复议，崂山区政府于2017年1月17日受理。被告崂山城管局在收到原告的复议申请后，于2017年1月24日依照《山东省行政复议条例》第三十五条的规定，向崂山区政府提出延期提交答复书及证据的申请，请求延长至2017年2月10日。2017年4月6日，被告崂山区政府作出《行政复议决定书》，维持了被告崂山城管局的《责令限期改正通知书》。原告是西韩社区的居民，自2008年起每年均与西韩社区居委会就涉案土地签订租赁合同，并按年缴纳租赁费，直至2012年。2012年4月17日，崂山区市场监督管理局核准了原告之妻张秀芝担任负责人的青岛高科技工业园双盛机床维修部的个体户工商登记，其住所地署明“青岛市崂山区中韩街道办事处西韩社区北山”。
原审法院认为，根据青岛市城市管理行政执法局的授权，被告崂山城管局有权对本案所涉区域内的违反城市规划管理规定的行为进行调查处理。关于被告崂山城管局据以认定原告所建房屋为违反城乡规划的违法建设证据是否确凿问题。本案所涉地块及其上建筑物所处区域，自原告陈述开始建设的2003年即已经纳入青岛市城市规划范围。无论是原《中华人民共和国城市规划法》还是现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告并没有提交上述法律规定的涉案房屋建设工程规划许可证，其提交的与中韩街道西韩社区居委会签订的土地租赁合同及崂山区市场监督管理局核准的个体工商户登记不能代替原告申领房屋建设工程规划许可证。因此，被告崂山城管局认定原告未经规划部门批准建设的涉案房屋为违法建筑证据确凿。关于原告违法建设行为的追诉期限问题。被告崂山城管局依照《城乡规划法》第六十四条，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”作出了《责令限期改正通知书》。根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的规定：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。根据《行政处罚法》第二十三条的规定，“责令限期拆除”作为行政处罚的前置或者伴生行为，其行为主体和追诉时效应根据行政处罚而确定，二者保持一致。《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室<对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见>的通知》（建法[2012]43号）规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”因原告的违法事实一直处于存续期间，被告崂山城管局予以查处未超过法定时效。且该违法行为一直处于持续状态的事实清楚，适用法律正确，作出的被诉《责令限期改正通知书》并无不当。被告崂山区政府作出维持被告崂山区城管局《责令限期改正通知书》的复议决定予以维持。同时，“责令限期拆除”旨在消除违法状态，没有对相对人课以新的义务，不具有惩罚性，又不同于行政处罚，程序上不要求如行政处罚一样严格。因此，原告抗辩被告崂山城管局作出的行政行为已过时效以及程序违法，没有法律依据，不予采信。原告主张被告崂山城管局在行政复议过程中，未按照《行政复议法》第二十三条规定的期限提出书面答复和证据、依据，因此即产生行政行为无依据的法律后果，崂山区政府撤销该行政行为。对此，根据《山东省行政复议条例》第三十五条的规定：“被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。”被告崂山城管局于2017年1月24日向被告崂山区政府提出延期举证申请，理由是“案情较为复杂，相关证据收集时间较长，且正值春节假期”，该理由并非不正当。原告认为被告崂山城管局延期提交答复书及证据的行为应视为没有证据的主张并无法律依据，不予采信。被告崂山区政府的行政复议行为适用法律、法规正确，程序合法。被告崂山区政府关于《责令限期改正通知书》仅为过程性行政行为，故不具可诉性的主张，因《责令限期改正通知书》已对原告的有关财产权利产生了实质性的影响，故该行政行为应纳入行政诉讼审查范围，对上述主张不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘明胜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘明胜承担。
上诉人刘明胜不服原审判决，上诉称，一、被上诉人崂山执法局执法程序违法。被上诉人崂山执法局作出的《责令限期改正通知书》前期调查程序缺乏事实依据，没有向上诉人本人就争议事实进行详细的调查了解，下达前未赋予上诉人充分陈述、申辩的权利，未查实上诉人取得诉争地块的历史原因是为了配合政府设立海尔工业园，被动迁至诉争地块并有偿使用、继续经营，根据《行政处罚法》第41条之规定，被上诉人的行政处罚行为未保障当事人各项权利不成立。被上诉人崂山执法局在下达《责令限期改正通知书》后才提交规划部门的复函，按照法律规定不能作为证明被上诉人崂山执法局行政行为的合法性依据，其执法行为违反程序性规定应予撤销。二、上诉人建设涉案房屋具有一定的历史原因和特殊性。上诉人系西韩社区失地农民，后因政府建设海尔工业园等项目落户，为了保护失地农民生存权益，上诉人被统一安排在西韩社区北片废弃的土地自行出资平整土地，与西韩社区居委会签订租赁合同，自筹资金建设砖混厂房有偿取得相关地块的使用权，合法经营长达十多年之久，上诉人建设厂房时并无针对性的与涉案地块相关的规划方面的法律法规，之前也并无任何行政主管部门告知上诉人自建房屋涉嫌违法建筑，上诉人亦非自行随意而为之的建设行为，其性质有别于城市规划区域无规划手续的私搭乱建违法建筑被上诉人崂山执法局未进行充分调查研究，单方认定上诉人违法建设，不符合相关行政违法事实认定程序，也不符合鼓励失地农民积极创业的政策导向。三、被上诉人崂山执法局所述的全省城市违法建设治理行动电视动员会及全省城市违法建设治理专题片是指的一个整体区域，该整体区域并无具体针对性和指向性，该动员会和专题片并未特指上诉人建设的房屋系违法建筑，被上诉人崂山执法局以偏概全将上诉人建设的建筑认定为违法建筑属于认定事实有误。四、被上诉人崂山执法局确实未在行政复议阶段的最长复议期内向复议机关提交作出行政行为的证据或依据，其行政行为应视为无事实依据，理应予以撤销。对于被上诉人崂山执法局行政复议期间延期举证的事实，上诉人在一审提交了相关证据，原审判决所述的被上诉人崂山区政府出具的所谓的被上诉人崂山执法局提交的延期申请及相关证据，未出现在本案提交的证据目录，也未在法庭辩论结束前出现，未经庭审质证。原审判决理应严格按照行政复议法及实施条例的规定，被上诉人崂山执法局延期举证的证据不应采信，其行为无事实依据应予撤销。综上，请求依法撤销原审判决，依法改判；本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人崂山执法局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。一、上诉人违法建设事实清楚。上诉人涉案建筑未办理建设工程规划许可证、没有相关规划审批档案材料、无地籍档案，且该地块属于西韩社区经济发展用地，且上诉人在一审庭审中提供的证据均不能证明其建筑物合法性。上诉人辩称其违法建设因配合海尔工业园建设，属于历史原因，此原因不可对抗相关法律规定的应经规划部门批准才可建设房屋的法律强制性规定。且上诉人所持有的租赁合同和营业执照更不可代替应申领的房屋建设工程规划许可证。故涉案构筑物属于违法建设事实清楚。二、被上诉人行为程序合法、于法有据。被上诉人经对西韩社区居委会进行询问、向青岛市规划局发函询问涉案建筑合法性问题、对中韩街道西韩社区进行合法性调查而作出《责令限期改正通知书》。上诉人违法事实一直处于存续状态，且"责令限期拆除"旨在消除违法状态，没有对相对人课以新的义务，不具有惩罚性。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人崂山区政府辩称，一、责令限期改正不属于行政处罚，因此不能以行政处罚的程序要求来规范。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被上诉人崂山执法局作出的《责令限期改正通知》，其责令限期改正的具体行政行为不属于行政处罚行为，理由如下：首先，根据《行政处罚法》第八条规定，若要归入“其他行政处罚”需要法律、行政法规明文作出规定，而目前我国尚无法律、行政法规规定责令改正是处罚种类。其次，《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。按照文义解释的方法，可以从此条推断出责令改正不是处罚行为。再次，根据国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号），该函认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。由此可知，责令改正不是行政处罚，其在程序上不如行政处罚严格，因此不能按照行政处罚的程序要求来规范责令限期改正。上诉人在上诉状中所谓被上诉人崂山执法局在下达《限期责令改正通知书》前没有赋予上诉人陈述、申辩的权利，在下达《限期责令改正通知书》后才提交规划部门复函，系上诉人混淆了责令限期改正与行政处罚的概念，而且现行法律法规也无对责令限期改正的程序做出规定，根据依法行政原则，不能以行政处罚的程序规定来规范责令改正。二、涉案房屋所属地块在房屋建设之前已纳入青岛市城市规划范围，上诉人所述历史原因及特性不能阻却申请规划许可的程序要求。虽然在上诉状中所谓“建设厂房时并无有针对性的与涉案地块相关的规划方面的法律法规”，该说法并不准确。在涉案房屋建设之前，其所属地块已被纳入青岛市城市规划范围之列，其房屋建设行为应按照原《城市规划法》进行调整规范。根据该法第三十二条之规定，上诉人建设房屋之前应依法申请建设工程规划许可证，否则便属于违法建设，理应通过限期改正来执法规范。上诉人自认为房屋建设时没有相关规划方面的法律法规，系对法律的认识错误。此外，上诉人提及的“历史原因及特性”不属于阻却其申请规划许可的理由，且现行法律法规中也没有申请建设工程规划许可证的免除条件。上诉人的该上诉理由不成立。三、违法建设房屋属于客观既定事实，责令限期改正的执法行为不以上诉人主观认识为限。上诉人涉案房屋未依法申请建设工程规划许可证，没有相关规划审批档案材料、无地籍档案，上诉人在一审庭审中提交的证据材料均无法证明其建筑物的合法性，系既定客观事实的违法行为，被上诉人崂山执法局责令其限期改正的具体行政行为不以上诉人的主观认识为限。再者，被上诉人执法区域的确定应以相关执法部门的下发文件为准，且涉案房屋是否属于违法建筑也应由有相关执法权的行政机关来确认，而不能以上诉人在上诉状中所谓“电视动员会及专题片”来确认。被上诉人崂山执法局确认涉案房屋系违法建筑，证据确凿，合法有据，上诉人所谓认定事实有误无依据，该上诉理由不成立。四、被上诉人崂山执法局在答复期限内向被上诉人崂山区政府提交了延期举证书面申请，且该申请系复议机关内部审批行为，上诉人所述无事实和法律依据。在行政复议期间，被上诉人崂山执法局于2017年1月24日向被上诉人崂山区政府提交了书面延期举证申请，理由是“案情较为复杂，相关证据收集时间较长，且正值春节假期”，被上诉人崂山区政府经审查后，依据《山东省行政复议条例》第三十五条之规定，同意其申请，并作出《行政复议决定延期通知书》送达上诉人。后被上诉人崂山执法局在批准延长的期限内提交了作出具体行政行为的证据、依据。上诉人在上诉状中所谓“被上诉人崂山执法局未在行政复议阶段的最长复议期内向复议机关提交作出行政行为的证据或依据”及“不存在延期举证申请中所述的证据收集时间长或其他特殊情形存在导致被上诉人崂山城管复议期延期举证的事实”的说法，均无事实依据。被上诉人崂山执法局提交的延期举证书面申请系被上诉人崂山区政府内部审批行为，无需体现在行政诉讼证据目录中，且现行《行政诉讼法》及司法解释中并未规定复议期间被申请人延期举证申请须作为行政诉讼的证据提交。行政诉讼中，被上诉人崂山区政府为证明行政复议决定的合法性、合理性，需提交依《行政复议法》作出的相关程序性文件及实质性文件。上诉人所谓该延期举证申请应出现在行政诉讼证据目录中的上诉理由无法律依据。综上，一审法院作出的（2017）鲁0212行初41号行政判决书认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持；上诉人上诉理由没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、被上诉人崂山执法局作出的《责令限期改正通知书》是否合法。涉案地块位于城市规划范围，即便如上诉人所述从2003年开始在涉案地块进行建设，无论是按照当时有效的《中华人民共和国城市规划法》，还是现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》，均应符合规划要求，办理相应规划审批手续。本案中，上诉人未办理相关建设工程规划许可手续，该违法行为一直处于持续状态。被上诉人崂山执法局为查明事实，已向西韩社区居委会、青岛市规划局进行调查并得到了确认。上诉人主张涉案建筑的历史原因及特殊性均不能证明其建设行为的合法性，被上诉人崂山执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出涉案《责令限期改正通知书》，责令限期拆除，并无不当。
二、被上诉人崂山区政府作出的行政复议决定是否合法。《山东省行政复议条例》第三十五条规定：“被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。”被上诉人崂山执法局在答复期限内向被上诉人崂山区政府提出延期举证申请，理由为“案情较为复杂，相关证据收集时间较长，且正值春节假期”，被上诉人崂山区政府予以批准，符合上述规定。被上诉人崂山区政府作出的复议决定适用法律正确、程序合法，并无不当。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘明胜负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 蒋金龙
审判员 林 桦
二〇一九年二月二十六日
法官助理 张丽丽
书记员 王 崧
书记员 刘 佳