山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鲁02行初209号
原告青岛市即墨区鳌山卫街道北泊子村民委员会，住所地青岛市即墨区鳌山卫街道北泊子村。
法定代表人林培许，主任。
委托代理人万洪辉，山东文鼎律师事务所律师。
被告青岛市即墨区人民政府，住所地青岛市即墨区振华街140号。
法定代表人吕涛，区长。
委托代理人刘翔宇，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人苏宝业，山东群誉律师事务所律师。
第三人林式阳，男，1973年8月7日出生，汉族，住北京市朝阳区。
原告青岛市即墨区鳌山卫街道北泊子村民委员会不服被告青岛市即墨区人民政府作出的《责令村务公开通知书》，于2018年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因被告所作的《责令村务公开通知书》与林式阳存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛市即墨区鳌山卫街道北泊子村民委员会（以下简称北泊子村委会）的委托代理人万洪辉，被告青岛市即墨区人民政府的委托代理人刘翔宇、苏宝业，第三人林式阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年7月2日，被告青岛市即墨区人民政府作出《责令村务公开通知书》，决定：责令北泊子村委会自收到该通知书之日起60日内，对林式阳所提出的《关于申请村务信息公开暨召集村民会议的提议》中村务公开相关事宜，依法作出处理。
原告北泊子村委会诉称，2018年5月17日，林式阳向原告北泊子村委会邮寄《关于申请村务信息公开暨召集村民会议的提议》，林式阳不是北泊子村的村民，无权申请村务信息公开，且申请的事项不符合法律规定。至2018年9月5日，原告北泊子村委会收到被告青岛市即墨区人民政府送达的《责令村务公开通知书》已期限届满60日，该《责令村务公开通知书》要求原告进行村务公开显属错误。因此，为维护自身合法权益，原告提起本案行政诉讼，要求：依法撤销被告作出的《责令村务公开通知书》；诉讼费由被告承担。原告庭审时未向本院提交证据。
被告青岛市即墨区人民政府辩称，一、被告作出的《责令村务公开通知书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，内容适当。2018年6月8日，被告收到《要求责令北泊子村村民委员会公开村务的申请书》，申请人为林式阳。林式阳在申请书中主张其受部分村民委托，向原告北泊子村委会邮寄了《关于申请村务公开暨召集村民会议的提议》，要求北泊子村委会进行村务公开，并启动村民会议召集程序。被告于2018年6月14日作出书面《告知书》，告知林式阳其关于要求对北泊子村委会是否履行村务公开职责进行核实调查的申请，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条之规定，被告予以受理；关于要求责令北泊子村委会召集村民会议的请求，因法律、法规未明确授予区级政府相应工作权限，建议其通过村庄民主自治程序处理。2018年6月28日，被告对北泊子村委会法定代表人林培许进行了询问调查，并制作了《询问调查笔录》。在询问调查中，北泊子村委会法定代表人对签收林式阳提起的村务公开申请、该村委会未就申请进行村务公开等事实予以认可。经调查核实，被告于2018年7月2日作出《责令村务公开通知书》，认定北泊子村委会在收到村务公开申请后，未对该村务公开申请依法作出处理，没有妥善履行村务公开的法定职责，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条之规定。根据该规定，被告决定责令北泊子村委会自收到该通知书之日起60日内，对林式阳所提出的《关于申请村务信息公开暨召集村民会议的提议》中村务公开相关事宜，依法作出处理。二、涉案村务公开申请实质是以村民联名形式提出，符合申请村务公开的法定条件。涉案村务公开申请虽然是由林式阳提出，且林式阳本人并非北泊子村集体组织成员，但其向被告提起村务公开申请时提交了约200份北泊子村村民的授权委托。因此，从本质上分析，该村务公开申请应视为北泊子村的村民联名提起，符合法定申请条件。此外，被告作出的《责令村务公开通知书》系责令北泊子村委会对涉案村务公开申请依法作出处理，而不是必须进行公开；即使进行公开，根据相关法律规定，村务公开针对的也是全体村集体经济组织成员，而不是针对林式阳个人。北泊子村委会可就林式阳提交的授权委托书的真实性进行核查，如不属实，可以依据实际情况进行处理。三、申请村务公开的代理人与诉讼代理人不尽相同，只要是村集体组织成员真实意思表示，不应过于苛求形式。相关法律对诉讼委托代理人、集体诉讼代表人的主体资格进行了明确界定，但对申请村务公开的代理人资格并未作出相应规定。被告认为，虽然根据林式阳提交的材料分析，其不具备诉讼委托代理人主体资格和集体诉讼代表人主体资格，但对于村务公开申请一事，只要该申请属于北泊子村集体组织成员的真实意思表示，不应过于苛求由谁提出申请这一形式。综上所述，请求驳回原告北泊子村委会的诉讼请求。
被告青岛市即墨区人民政府在法定举证期限内向法院提交如下证据：
1、《要求责令北泊子村村民委员会公开村务的申请书》，证明林式阳向被告提交《要求责令北泊子村民委员会公开村务的申请书》，被告收到时间为2018年6月8日。
2、《关于申请村务信息公开暨召集村民会议的提议》，证明涉案村务公开申请的内容。
3、《告知书》，证明被告于2018年6月14日受理了涉案申请。
4、询问调查笔录，证明被告对案件情况进行了调查核实，发现原告北泊子村委会未对涉案村务公开申请依法作出处理。
5、《责令村务公开通知书》，证明被告作出《责令村务公开通知书》的内容。
6、送达回证，证明涉案相关法律文书均依法送达，其中被告于2018年6月15日将《告知书》邮寄给林式阳，于2018年7月4号分别向原告北泊子村委会、林式阳邮寄《责令村务公开通知书》。
第三人林式阳述称，一、林式阳对被告作出的答辩意见基本无异议。二、原告北泊子村委会以林式阳不是村民为由拒绝村务公开，属于基本事实认定错误，村民才是申请村务公开的主体，林式阳仅仅是委托执笔人。林式阳不具有北泊子村民身份，不具有申请村务公开的主体身份。林式阳向原告北泊子村委会和被告提交的材料均已明确：林式阳原籍为北泊子村，目前在该村的利益仅限于对已故父母宅基地上房屋的继承权，林式阳接受了在北泊子村的直系亲属及其他村民的书面委托，就委托人及全体村民关心的重大村务问题，作为执笔人系统整理了村民的诉求，依法书面向原告北泊子村委会申请公开，同时随附了随机挑选的200份左右的书面授权委托。原告北泊子村委会收到申请后一直未主动联系过林式阳，亦未提出异议。因此，如果是林式阳个人提出申请，则无须随附数百户村民的授权委托书，占人口绝大多数的数百户村民的授权委托书，不仅具有广泛的代表性，也使得林式阳依法通过正当渠道和方式向有关国家机关反映有关问题具有了合法性和正当性。因此，包括委托人在内的全体村民才是申请村务公开的主体，申请村务公开是广大村民的真实意思，村务公开的对象也是全体村民，而非单独向作为委托执笔人的林式阳公开。被告在《告知书》、《责令村务公开通知书》、询问调查笔录等文书中，多次指称林式阳为申请人，而没有罗列数百户村民，虽不够严谨，但实际只是行政机关行为方便，常见于代理的情况，林式阳经历过多次这种情况，未表示异议，在公文行文形式上指称林式阳为申请人，也便于沟通联系，无论以村民之一林某某为申请人之一或以申请人林某某等行文，还是直接指称代笔人林式阳为申请人，均不能改变村民才是申请村务公开的主体这一本质和事实。三、申请公开的事项均属于村民普遍关心的重大事项，属于村务内容，且公开村务是绝大多数村民的呼声，原告拒绝公开无法律依据。村庄改造、征地拆迁及补偿费的使用与分配方案、村庄集体资产盘点及财务状况等均是北泊子村全体村民普遍关心的重大事项甚至是焦点问题，所有村民依法享有村务知情权、参与权、监督权。除原告北泊子村委会主动公开外，村民书面申请村务公开及申请公开的所有事项均属于村务相关内容，完全符合《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规的规定。且通过书面授权委托、其他形式联名、口头等不同形式申请村务公开的村民户数和所占村民人数均占全村总户数和总人口的绝大多数，原告北泊子村委会作为基层群众自治性组织，应依法履职，积极响应广大村民的呼声，全面、真实、完整地公开相关村务。从现有材料看，原告北泊子村委会虽称“申请的事项不符合法律规定”，但并未明确指出哪些事项不符合法律规定，亦未明确说明不予公开的理由，拒绝公开无任何法律依据。综上，林式阳不是本案直接的利害关系人，也不是直接作为村民提起集体行政诉讼的代理人，仅是接受村民书面委托，作为执笔人代为提交村民要求村务公开的申请，不违反法律的强制性规定，被告所作《责令村务公开通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，原告北泊子村委会的诉讼请求无事实和法律依据，请法院依法予以驳回。
庭审时，第三人林式阳向本院提交如下证据：
1、北泊子村200户份村民授权委托书及其他附件，证明村民是村务公开的主体，林式阳仅是接受村民书面委托。
2、北泊子村约270户900名村民联名信，证明林式阳是接受村民委托执笔，村民才是村务公开申请主体，才是本案真正的第三人。
经庭审质证，原告北泊子村委会对被告提交的证据质证意见为：对证据1的合法性有异议，认为林式阳不是北泊子村的村民，无权申请村务公开，并且从内容上也看出林式阳是作为申请人申请的，另外申请书没有附村民名单，从这方面亦看出林式阳是作为申请人。对证据2的合法性、真实性、关联性均有异议，林式阳没有提交村民名单，其系作为申请人提交的这份提议。对证据3真实性没有异议，但是对合法性有异议，被告作出的《告知书》还是将林式阳作为申请人，但林式阳不是北泊子村的村民，不能作为申请人。对证据4真实性没有异议，从内容上看林式阳也是作为申请人，其不是北泊子村的村民，不符合法律规定。对证据5真实性没有异议，但是对于合法性有异议，《责令村务公开通知书》是要求原告北泊子村委会对林式阳提出的村务公开相关事宜依法作出处理，说明了林式阳是申请人，也证明了被告要求原告对非本村村民的林式阳提出村务公开的申请进行处理错误。证据6送达回证上虽然没有标明原告北泊子村委会收到人及时间，但原告认可实际上已经收到，且至提起本案行政诉讼之日已届满60日。第三人林式阳对被告提交的证据均没有异议。
原告北泊子村委会对第三人林式阳证据的质证意见为：对证据1中授权委托书的合法性不认可，林式阳明确表示过200多份授权委托书有的是本村村民，有的不是；授权委托书的授权权限不符合法律规定，没有要求村务公开的权限，也就是说林式阳并没有得到村民的授权；证据1中的其他附件与本案无关。证据2全部是复印件，真实性无法确认。被告对第三人林式阳证据的质证意见为：对证据1中的授权委托书被告无法确定，对该证据中其他材料，被告认为与本案无关，被告亦收到这些附件材料但并未向法庭作为证据提交。证据2形成于被告作出被诉《责令村务公开通知书》之后，不发表其他具体意见。
经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：被告、第三人林式阳提交的所有证据能够证明涉案村务信息公开申请的提出及处理等相关过程，与本案待证事实相关联，本院仅对此予以确认。
经审理查明，第三人林式阳于2018年5月通过顺丰快递向原告北泊子村委会邮寄《关于申请村务信息公开暨召集村民会议的提议》（以下简称《提议》）及装订成册的授权委托书等材料，要求原告北泊子村委会在收到该申请材料后十个工作日内依法书面公开北泊子村土地是否被征收、土地是否设定了抵押权、村庄改造投资与开发建设等重大事项的村务信息，并同步启动村民会议召集程序。上述《提议》未明确载明申请人身份、人数、名单等基本信息，仅在落款处载明“委托代理人林式阳”。2018年5月17日，原告北泊子村委会签收上述申请材料，但未予答复。2018年6月4日，第三人林式阳向被告青岛市即墨区人民政府邮寄《要求责令北泊子村村民委员会公开村务的申请书》（以下简称《责令公开村务申请书》）及林式阳身份证明、装订成册的授权委托书、妥投证明等材料，要求被告自收到该申请之日起十五个工作日内依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定进行调查核实，并责令北泊子村委会依法书面公开村务信息，同步召集村民会议。上述《责令公开村务申请书》未明确载明申请人身份、人数、名单等基本信息，仅在落款处载明“委托代理人林式阳”。2018年6月8日，被告收到上述申请材料。2018年6月14日，被告作出《告知书》，向“申请人林式阳”告知：经研究，关于要求对北泊子村委会是否履行村务公开职责进行核实调查的申请，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，该机关于2018年6月14日予以受理；关于要求责令北泊子村召集村民会议的请求，因法律、法规未明确授予区级政府相应工作权限，建议林式阳通过村庄民主自治程序处理。次日，被告将该《告知书》向第三人林式阳邮寄送达。2018年6月28日，被告对原告北泊子村委会主任进行了询问调查，该村主任明确表示：收到涉案《提议》申请后没有对林式阳作出答复，也没有特意对这份村务公开申请里面的事项进行公开，该申请事项很多，涉及内容也很专业，村里人也不是很懂，这个工作对北泊子村委会来说难度挺大，该村委会现正查阅相关材料……。2018年7月2日，被告作出《责令村务公开通知书》，决定：责令北泊子村委会自收到该通知书之日起60日内，对林式阳所提出的《提议》中村务公开相关事宜，依法作出处理。2018年7月4日，被告分别向原告北泊子村委会、第三人林式阳邮寄送达了《责令村务公开通知书》。原告北泊子村委会不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，庭审时第三人林式阳明确表示其不是北泊子村村民，并当庭提交了约200户份北泊子村部分村民授权委托书以及约270户900名北泊子村民联名信，用以证明其本人接受北泊子村民的书面授权委托后，作为代理人向北泊子村委会发起村务公开申请，因此北泊子村民才是村务公开申请的主体，亦是本行政诉讼案件的第三人。另外，根据第三人林式阳的庭审陈述及其提交的所有授权委托书看，委托人不仅包括户口在北泊子村的人，也包括户口不在该村的人，且委托人并非全部是申请人，另外授权委托书系统一格式，所授权利包括：要求有关部门出示或公开有关规范性文件，以对其行为之合法合规性进行审查；对违反党纪和中央有关政策、触犯法律法规、侵犯本人合法权益的有关单位和个人通过正式途径进行联名申诉、检举、控告和揭发；必要时依法聘请律师提起集体行政或或者民事诉讼，并作为诉讼代表人之一参与诉讼活动；通过媒体（含自媒体）进行舆论监督；通过其他合法途径和手段进行维权。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；……涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。由此可见，村民认为村委会没有主动公布亦没有根据其申请公布应当公布的相关村务事项或公布的事项不真实的，既可以向乡、镇人民政府反映，也可以向县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或主管部门应当履行法定的监督职责，负责调查核实，责令村委会依法公布。显然，有权部门在收到村务公开申请材料后，应当审查申请人的身份是否属于该村村民及所申请的事项是否属于应当公布的村务事项等内容，经调查核实后再作出相应的处理。根据本案现已查明的事实可知，被告青岛市即墨区人民政府收到林式阳邮寄的申请材料后，在未落实申请人身份的情况下，即简单将委托代理人林式阳视为申请人，且在未查实林式阳是否为北泊子村村民的情况下，即依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定作出《责令村务公开通知书》，责令原告北泊子村委会自收到该通知书之日起60日内就林式阳提出的《提议》中村务公开相关事宜依法作出处理，显然未尽到相应的审查义务，主要证据不足，依法应予撤销。同时，鉴于被诉责令通知行为系被告根据申请启动并作出的，因此被告还应就其收到的申请依法重新作出行政行为。
综上，原告北泊子村委会的诉讼请求及理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市即墨区人民政府于2018年7月2日作出的《责令村务公开通知书》；
二、责令被告青岛市即墨区人民政府就其收到的《要求责令北泊子村村民委员会公开村务的申请书》依法重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市即墨区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李玉兰
人民陪审员 王鑫赫
人民陪审员 葛剑萍
二〇一八年十二月二十八日
法官助理 王云逸
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王倩倩