山东省青岛市市南区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行初字第30号
原告杨本先，男，汉族，1962年10月4日出生。
委托代理人王杰君，北京市中地律师事务所律师。
被告青岛市环境保护局。
法定代表人宋春康，局长。
委托代理人朱晓晨、刘岩，青岛市环境保护局工作人员。
第三人青岛市李沧区人民政府。
法定代表人李奉利，区长。
委托代理人李文雪、李力，山东亚和太律师事务所律师。
原告杨本先诉被告青岛市环境保护局、第三人青岛市李沧区人民政府环保行政批复一案，于2012年11月28日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2012年12月25日召开预备庭，后依法组成合议庭，于2013年1月8日公开开庭审理了本案。原告杨本先及其委托代理人王杰君，被告委托代理人朱晓晨、刘岩，第三人委托代理人李文雪、李力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年6月17日，被告作出《关于李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书的批复》（青环审（2011）119号）（以下简称119号批复）；2011年6月28日，被告作出《关于李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书批复主体变更请示的复函》（青环评函（2011）59号）（以下简称59号复函）。
被告于法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《李沧区河南、南庄改造项目公众参与调查表》，证明建设单位委托环评机构以调查表的形式依法进行了公众参与调查；
2、《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》-15公众参与章节（第99页-104页），证明建设项目环评报告书在网上进行公示以及公众参与调查意见的过程和结论；
3、《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》-16.1.8公众调查分析结论（第107页-108页），证明环评单位根据调查情况的分析结论；
4、119号批复，证明被告依法批准李沧河南、南庄改造建设项目建设并提出环境保护的具体要求，其中，第“二（七）”项对建设单位提出了将相关地铁设计规范及审批情况向公众公示的要求；
5、《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》的评审意见和技术评估报告，证明（1）、经专家审查和技术评估，认可该项目公众参与工作，未提出公众参与方面的整改或完善意见；（2）、专家评审意见认为地铁2号线和3号线不会对本项目造成污染影响；
6、《青岛市建设项目环境影响审批申请表》，证明填表须知中列明了青岛市环保局受理建设项目审批申请的附件资料，不需要建设单位提供开发资质；
7、青岛市环境保护局《行政审批申请材料接收凭证及受理通知书》（青环申批字2011-15），证明被告于2011年1月17日对第三人提交的申请材料进行预审，认为符合预审条件；
8、青岛市环境保护局《行政审批申请材料接收凭证及受理通知书》（青环审批字2011-93），证明被告于2011年6月1日受理第三人环境影响报告书审批申请，经审查认为符合条件，决定受理；
9、第三人《关于变更〈李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书批复〉主体的函》，证明第三人向被告提出将项目建设单位变更为青岛中海华业房地产有限公司的申请；
10、59号复函，证明同意将河南、南庄改造建设项目建设单位由第三人变更为青岛中海华业房地产有限公司；
11、青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组《关于印发〈关于进一步加快推进市区城中村改造的实施意见〉的通知》（青两改字（2011）8号），证明该通知中“四、规范实施（七）审批管理”，第三人是城中村改造的组织主体和第一责任单位，负责环评、土地预审、规划设计条件等前期工作的办理；
12、《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》，证明国有建设用地使用权转让的事实；
13、《成交确认书》（青土交字（2011）第10-18号），证明国有建设用地使用权转让的事实；
14、《行政复议决定书》（鲁环行复决字（2012）6号），证明山东省环境保护厅维持了被告作出的119号批复和59号复函。
被告法律依据：《中华人民共和国环境影响评价法》、《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《房地产开发企业资质管理规定》。
庭审中，针对原告对被告提交的3、5号证据的质证意见，被告补充提交如下证据：
15、中国海洋大学建设项目环境影响评价资质证书，证明该证书有效期至2005年2月16日；
16、环境影响评价持证单位日常考核表4份、李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书评审会专家名单1份，证明按照被告的工作要求，参加专家评审会的每个专家在专家名单上签字，而评审意见只需组长和副组长签字。
原告诉称，原告系119号批复和59号复函所涉及的李沧区河南、南庄改造建设项目的被拆迁和被安置人，因与该项目具有利害关系，向被告申请公开政府信息获得上述两份政府文件。原告认为119号批复和59号复函违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条、《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十二条的规定、《房地产开发企业资质管理规定》（建设部第77号令）、《山东省城市房地产开发企业资质管理规定》的相关规定。一、建设单位违反法定程序，在报批建设项目环境影响报告书前，没有对公众进行听证或问卷调查。原告作为该项目的利害关系人，对该项目享有知情权，但批复的建设单位在报批建设项目环境影响报告书前，并没有对原告所居住的河南村2000多户被拆迁人举行过任何形式的听证会或问卷调查。特别是青岛市地铁2号线、3号线穿越本项目地下，建设单位应将相关地铁设计穿越本项目地下的相关情况向公众公示，但包括原告在内的本村居民均不知情，因此119号批复于法于理不合。根据《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十八条规定，对被告违反法定程序作出的环境影响评价文件审批决定应予撤销。二、建设单位申请建设项目环境影响报告书批复主体变更，是为规避相关房地产开发企业资质管理的规定。119号批复的时间是2011年6月17日，该项目地块拍卖时间为2011年2月25日，由青岛中海华业房地产有限公司竞得，并于2011年3月9日签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第三款规定，环境影响报告书审批决定时间为60日。由此可以认定，在第三人作为建设单位报审“李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书”时，实际建设单位是青岛中海华业房地产有限公司确定无疑。但为什么不是该房地产公司作为建设单位进行环境影响报告书的报审呢？据查，该公司在2012年5月8日前只具备暂定开发资质。根据《山东省城市房地产开发企业资质管理规定》（鲁建发（2005）11号）第十三条规定“房地产开发企业应当在《暂定资质证书》有效期满1个月前向建设主管部门申请核定资质等级。建设主管部门应当根据其开发经营业绩核定相应的资质等级，但最高等级不得超过三级”，第十九条规定“三级资质开发企业可承担建筑面积15万平方米以下的住宅区的土地、房屋以及与其投资能力相当的工业、商业等建设项目的开发建设”。119号批复的总建筑面积约167.5万平方米，已远远超过该房地产公司所能承担的建设能力。所以，第三人采用偷梁换柱的方式，先进行环境影响报告书的报审，获得批准后，再将批复主体变更为不具备相应开发资质的开发企业，从而达到规避相关规定的目的。原告及数千户居民将会居住在不具备相应开发资质的房地产公司开发的安置房和商品房内，且该项目占压地铁2号线、3号线，其可预见的危险是现实存在的。为此，原告向山东省环保厅提出了行政复议申请，2012年10月18日复议机关鲁环行复决字（2012）5号行政复议决定书维持了被告的行政行为。后原告起诉至法院，要求法院依法撤销119号批复和59号复函。
原告向法庭提交证据如下：
1、原告的身份证复印件，证明原告的主体资格；
2、（1）119号批复、（2）59号复函、（3）《行政复议决定书》（鲁环行复决字（2012）4号），证明本案被诉具体行政行为的存在；
3、《政府信息公开告知书》［（2012年）第201203070006），证明青岛市中海华业房地产有限公司为暂定资质；
4、《中海地块房屋拆迁补偿协议》复印件，证明原告系李沧区河南、南庄改造建设项目的被拆迁人，与本案有利害关系；
5、青岛市环境保护局网站下载打印件1张，证明青岛市环境工程评估中心系被告的下属事业单位，被告提交的5号证据均系由该中心作出，与被告存在利害关系，违反法律规定。
被告辩称，被告于2011年1月17日受理第三人关于李沧区河南、南庄改造建设项目的审批申请表及相关申报材料；2011年6月1日受理该项目环评报告书及其他相关材料。2011年6月17日，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十五条等有关环保法律法规规定，对该建设项目环境影响评价文件以119号批复文件予以批复。一、原告所称建设单位违反法定程序，在报批建设项目环境影响报告书前，没有对公众进行听证或问卷调查与事实不符。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织”的规定，该条款没有对调查人群的数量作出具体要求，更没有要求对可能受影响的每个村民逐户调查。建设单位在环境影响报告书编制过程中，委托环评单位依法进行了公众参与，问卷的发放数量根据建设项目的具体情况，并综合考虑了环境影响的范围和程度，确定为30份。为保证调查的有效性和代表性，将调查表的发放地点选在建设项目所在地周围，调查对象包括各级政府机关工作人员3份、专家学者1份、其他人员26份，年龄结构以成年人群为取样对象。调查结果显示，被调查者对该项目的建设表示赞同的25人、基本赞同的4人、不表态的1人，分别占总调查人数的83%、13%、3%，反对人数为0。表明本项目建设得到公众的支持。公众参与情况反映在该项目环评报告书的“公众参与”章节，公众参与调查问卷原件已备案。环评单位还分别于2011年4月13日至2011年4月26日和2011年4月27日至2011年5月10日分两次在市环保局网站上进行了项目环评公示，公示内容按照《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条、第九条编制，在两次公示期间均未收到公众的反馈意见。该项目环境影响报告书专家评审意见以及评估报告，均认可该项目公众参与章节，未对该项目公众参与章节提出质疑。该建设项目的公众参与内容符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的有关规定。对原告提出的地铁项目问题，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”的规定，环评单位的评价重点是对本项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。而地铁工程穿越本项目所在区域内的部分均为规划道路下穿行或独立商业网点下穿行；地铁工程作为青岛市重点工程项目本身已通过环保部审查并公示；作为外环境对本项目的影响在本项目环评文件中做了专门分析。被告在对该项目环评文件的批复中明确要求建设单位在项目建设中应将管地铁涉及规范及审批情况向公众公示。二、原告称建设单位申请建设项目环境影响报告书批复主体变更，是为规避相关房地产开发企业资质管理的规定与事实和法律不符。2011年1月17日，第三人向被告提交关于李沧区河南、南庄改造建设项目的环评审批申请表及相关申报材料。经审查，第三人提交的项目环评申报材料齐全，符合受理条件，被告依法予以受理。2011年6月1日，第三人提交了该项目环评报告书及相关材料，被告于2011年6月17日依法对该项目环评文件作出119号批复。2011年6月20日，第三人向被告提出该项目环评批复主体变更的申请，同时提交了青岛中海华业房地产有限公司对该项目9宗地块的土地成交确认书和1宗地的国有建设用地划拨决定书的材料证明。被告认为第三人提出的变更环评批复主体的申请形式要件符合变更要求，被告于2011年6月28日依法出具59号复函，同意对批复的申请主体进行变更，其他环保要求仍按照119号批复执行。被告认为李沧区河南、南庄旧村改造项目是青岛市政府开展城中村和旧城区改造的任务之一，第三人根据《青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组关于进一步加快推进市区城中村改造的实施意见》（青两改字（2011）8号）要求，负责组织开展河南、南庄改造项目环评等前期启动工作，申请办理该项目环评文件的审批工作符合法律规定；第三人在青岛中海华业房地产有限公司依法取得河南、南庄社区村庄改造项目建设权后，及时申请变更项目环评批复的主体合理合法，被告依法应当予以变更。根据《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十五条，在对建设项目环境影响评价文件审查时，房地产开发企业开发资质的合法性不是环保行政管理部门的审查范围；根据《房地产开发企业资质管理规定》（建设部部长令第77号）第四条，国务院建设行政主管部门负责全国房地产开发企业的资质管理工作，县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发企业的资质管理工作。被告依法审批项目环境影响评价文件时不负责审查房地产开发企业的开发资质情况。因此，原告以“建设单位申请建设项目环境影响报告书批复主体变更，是为规避相关房地产开发企业资质管理的规定”为由，提起行政诉讼的理由不能成立。综上所述，原告诉请的事实和理由不能成立，被告审批的该项目环评文件程序合法、适用法律法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，一、原告主体不适格，并非被告具体行政行为相对人，与具体行政行为无法律上利害关系，具体行政行为对原告的权利义务并未产生实际影响。原告并非河南、南庄旧村改造的被拆迁人，原告也并非涉案建设项目的业主，与涉案建设项目不具有法律上利害关系。本案具体行政行为是关于建设项目对外环境影响评价作出的批复，与建设项目对自身影响及有关情况无关，原告与具体行政行为无利害关系，具体行政行为也对其无实际影响。二、被告具有法定行政行为能力，具体行政行为符合法律程序，事实证据充分，适用法律正确。1、被告作为国家设立的环境行政管理部门，有权对涉案建设项目环境影响评价作出批复。依据《环境影响评价法》第二十二条规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。被告作为青岛市环境行政管理部门，依据《山东省环境保护厅关于建设项目环境影响评价文件分级审批的通知》规定，具有对环境评价作出批复的法定行政行为能力。2、被告作出环评批复事实清楚，证据充分，程序合法。依据《环境评价法》第三章建设项目的环境影响评价规定，被告在作出环评批复前，第三人已经委托有资质的机构编制了环境影响报告书，并采取了调查、公示等多种形式就环境影响征求意见。被告正是基于第三人已经依法对建设项目环境影响提报了符合要求的文件资料，才作出了合法有效的具体行政行为。三、原告诉请撤销被告具体行政行为的主张不成立，无事实和法律依据。1、第三人系依据《环境影响评价法》第二十一条、《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十二条、《环境影响评价公众参与办法》第十条规定，对环境影响情况进行了问卷调查、公示等其他方式，符合法律程序。原告主张其作为被拆迁人并不知情属于对法律的误读，法律并未确定和限制上述公众范围。同时，在第三人就建设项目环评进行信息调查和公示之时，原告已经不再是该建设项目周边居民。2、原告主张的青岛中海华业房地产有限公司是否具有房地产开发资质与被告作出的具体行政行为并无法律关系，不属于被告的行政职权范围。事实上，该公司具有相应的房地产开发资质，其暂定资质有效期至2013年6月30日，其也具有相应的开发能力，依据《山东省城市房地产开发企业资质管理规定》第十九条规定，暂定资质开发企业可承担开发项目规模，原则上按与其注册资本和人员结构等资质等级条件相应开发企业可承担的开发项目规模来确定。3、原告所主张的河南、南庄的建设项目为青岛市两改项目之一，是众所周知的事实。依据《青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组关于印发〈关于进一步加快推进市区城中村改造的实施意见〉的通知》第五项保障措施规定，区政府是改造的组织主体和第一责任单位，负责包括环境评价在内的工作，因此第三人开展和申请环评工作系属合法。而青岛中海华业房地产有限公司经招拍挂取得项目用地使用权，其作为建设单位进行开发建设也完全符合法律规定。综上，原告的诉讼请求依法应予驳回。
第三人未提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的9、13、14、15号证据的真实性、合法性以及与本案的关联性均无异议，对4、8、10号证据的真实性以及与本案的关联性无异议，对其合法性提出异议，对1、2、3、5、11、16号证据的真实性、合法性均提出异议，对6、7、12号证据与本案的关联性提出异议，认为与本案无关；第三人对被告提交的1至16号证据的真实性以及证明的内容均无异议；原告及第三人对被告作出的119号批复和59号复函所依据的法律法规无异议。被告和第三人对原告提交的1、2号证据的真实性、合法性以及与本案的关联性均无异议，但对1号证据证明的内容提出异议，对3号证据与本案的关联性提出异议，认为与本案无关，被告不审查建设单位的资质问题，对4号证据认为系复印件，不予质证，对5号证据的真实性无异议，但对其证明的内容不予认可。据此，本院对双方提交的证据作如下认定：对被告提交的9、13、14、15号证据予以确认；4和10号证据系119号批复和59号复函，该系本案被告所作具体行政行为的载体，对该事实本院予以确认；8号证据能够证明被告的待证事实，对此本院予以确认；1、2、3、5、11、16号证据能够真实、客观的证明被告的待证事实，原告虽对其提出诸多异议，但其无反驳证据予以推翻，对该组证据本院确认为有效证据；6、7、12号证据与本案具有直接的关联性，本院予以确认。本院对原告提交的1、2、5号证据的真实性予以确认；3号证据确与本案无关，本院不予认定，原告在本院限定的举证期限内，未提交4号证据的原件，对4号证据本院不予认定。
经审理查明，原告身份证住址记载位于青岛市李沧区九水路44号2号楼1单元301户。
李沧区河南、南庄改造建设项目系2011年青岛市确立的城中村改造项目之一，总投资18.8亿元，总建筑面积167.5万平方米。根据青岛市城中村和旧城区改造工作领导小组文件《关于进一步加快推进市区城中村改造的实施意见》（青两改字（2011）8号）要求，该项目初审、立项后由第三人青岛市李沧区人民政府办理土地预审、规划设计条件、申请建设用地整理批准书、规划方案编报、房屋征收补偿、环评等前期工作。
2011年5月，第三人委托中国海洋大学（以下简称海大），对李沧区河南、南庄改造项目进行环境影响评价，并编制完成了《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》。在该报告书编制期间，海大采取问卷调查和网上公示的形式，组织开展了该建设项目环境影响评价公众参与，其中发放调查表30份，地点选在建设项目所在地周围。调查对象包括政府机关工作人员3人、专家学者1人、其他人员26人，年龄结构以成年人群为取样对象，调查结果表明该项目建设得到公众支持；又在被告网站上分别于2011年4月13日至26日、2011年4月27日至5月10日公示环境影响评价信息，均未收到公众的反馈意见。2011年2月17日，中华人民共和国环境保护部为海大颁发《建设项目环境影响评价资质证书》，证书编号为国环评证甲字第2404号，有效期至2015年2月16日。
2011年1月17日，第三人向被告提交李沧区河南、南庄改造项目建设项目环境影响审批申请表及相关材料，被告收到材料后进行预审：5月11日，青岛市环境工程评估中心召开了《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》专家评审会，并作出评审意见；评价单位海大于5月18日将修改后的报告书送交该评估中心，评估中心于5月23日会同部分专家对修改后的报告书进行了技术审查，形成了技术评估报告。同年6月1日，被告受理第三人的上述审批申请；6月17日，被告作出119号批复。
另查明，2011年2月25日，青岛中海华业房地产有限公司（以下简称中海华业公司）在国有建设用地使用权拍卖出让中，竞得李沧区河南、南庄改造建设项目9宗地块的国有建设用地使用权。同年4月28日，中海华业公司又取得该项目另1宗地块的代建权。2011年6月20日，第三人向被告提出申请，要求将119号批复主体名称由第三人变更至中海华业公司名下，并向被告提交了上述9宗地块的《成交确认书》和1宗地的《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》；6月28日，被告作出59号复函。
又查明，原告认为119号批复和59号复函违法，向山东省环境保护厅提出行政复议申请，要求将上述批复和复函予以撤销。2012年10月18日，山东省环境保护厅作出鲁环行复决字（2012）5号行政复议决定书，决定维持119号批复和59号复函。
本院认为，本案争议的焦点为：一、原告主体是否适格；二、第三人在报批李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书前，是否组织进行该建设项目环境影响评价公众参与；三、被告审批建设项目环境影响评价文件或建设单位变更时，是否需要审查建设单位的相关资质。对于第一个争议焦点，本院认为，原告住址位于青岛市李沧区九水路44号2号楼1单元301户，在李沧区河南、南庄改造项目范围内，属于本案适格原告，被告和第三人认为原告非本案适格原告理由不成立，本院不予采纳。对于第二个争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十二条“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；……”的规定，被告作为青岛市环境保护行政主管部门，具有对李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响评价文件作出审批的法定职责。本案中，第三人委托具有环境影响评价资质的机构海大于2011年5月编制完成《李沧区河南、南庄改造项目环境影响报告书》。在该报告书的编制过程中，海大采取问卷调查和网上公示的形式，组织开展了该建设项目环境影响评价公众参与，该符合《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条第二款、第十五条、第十九条的规定，公众参与的过程和内容是真实、有效的。原告称第三人违反法定程序，在报批建设项目环境影响报告书前，没有对公众进行听证或问卷调查的主张无事实和法律依据，本院不予支持。对于第三个争议焦点，本院认为，根据《环评法》和《山东省实施〈环评法〉办法》的相关规定，被告对建设项目环境影响评价文件或建设单位变更的审批，其审查内容主要是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。建设单位的相关资质不是被告审批建设项目环境影响评价文件的内容，被告审批建设项目环境影响评价文件时，不承担建设单位相关资质的审查责任。建设单位相关资质的审查和管理应当由有相关资质的行政主管部门负责。本案中，根据青岛市政府文件，李沧区河南、南庄改造建设项目初审、立项后，第三人负责办理该项目的环评等前期工作，至2011年4月28日中海华业公司取得该项目10宗地块的建设和代建权后，第三人于同年6月20日遂向被告提出申请，要求将119号批复主体名称由第三人变更至中海华业公司名下，并不违反法律规定。被告依据上述法律法规，分别对李沧区河南、南庄改造建设项目环境影响报告书和建设单位变更申请进行了审查，认为该建设项目在环境保护方面可行而作出119号批复，认为建设单位变更申请符合变更要求而作出59号复函，在实体和程序上均无违法之处，依法应予维持，原告称第三人申请建设项目环境影响报告书批复主体变更，是为规避相关房地产开发企业资质管理的规定的主张亦无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原告诉请依法应予驳回。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨本先的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内提起上诉，向山东省青岛市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 王丽萍
人民陪审员 王玉芝
人民陪审员 张东绣
二〇一三年七月十五日
书 记 员 孙 旻