山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终710号
上诉人（原审原告）张顺林，男，1979年3月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区市场监督管理局，住所地青岛市黄岛区长江中路465号。
法定代表人孙博，局长。
出庭负责人张海军，副局长。
委托代理人刘鹏远，该单位工作人员。
委托代理人董汉琼，山东润杰律师事务所律师。
原审第三人北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司，住所地青岛经济技术开发区前港湾东路777号万科青岛小镇2.4期商业街三层。
负责人刘建伟，总经理。
委托代理人孙希伟，该单位工作人员。
委托代理人魏欣桐，该单位工作人员。
上诉人张顺林因诉被上诉人青岛市黄岛区市场监督管理局、原审第三人北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司不履行法定职责一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日在第十五审判庭对本案进行了法庭调查。上诉人张顺林，被上诉人青岛市黄岛区市场监督管理局的出庭负责人张海军及委托代理人刘鹏远、董汉琼，原审第三人北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司的委托代理人孙希伟、魏欣桐到庭参加调查。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系青岛市黄岛区胶州湾东路999号278栋1单元106室的房地产权利人。原告上述房屋属“万科青岛小镇”三期工程范围。被告青岛市黄岛区市场监督管理局（原青岛市黄岛区发展和改革局）于2018年12月27日接到原告及部分业主对第三人北京万科物业服务有限公司青岛分公司的举报，举报内容为该公司存在对“叠拼户型”不执行空置房屋物业费减收政策的违法行为。被告于2018年12月29日对第三人进行了现场检查并制作了现场笔录，又于2019年1月2日依据调查情况向第三人下达了青黄发改责改[2019]01号《责令改正通知书》，责令第三人于20日内自行改正。第三人于2019年1月19日提出书面延期整改申请，被告准许其延期整改，并责令其在2019年2月1日前整改完毕。2019年1月31日，第三人通知全体业主：“……请符合政策规定的各位房屋产权人本人携带身份证、房产证（房屋预售合同）于1月31日起至青岛小镇物业服务中心填写《空置房物业服务费打折申请表》……对空置超过半年以上的房屋物业服务费按照60%进行收取”。2019年2月25日被告向第三人作出（青黄）市质监不处字[2019]25号《不予行政处罚决定书》并送达了第三人，同日，被告作出《举报处理结果告知书》，将上述调查结果书面告知原告。原告对其举报的问题处理结果不服，诉来法院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。《青岛市物价局价格行政处罚裁量基准》规定，“初次违反价格法律法规，无主观故意，价格违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的不予处罚”。
行政机关在执行法律时具有法定的行政裁量权,可以根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度依法决定是否处罚。本案中，被告于2018年12月27日接到原告投诉后，对第三人立案调查，查明第三人系因对《山东省物价局关于明确<山东省定价目录>有关问题的通知》中“普通住宅”界定存在误解，未对原告所有的“叠拼户型”执行空置房屋物业费减收政策，系初次违反价格法律法规，且无主观故意。被告根据调查结果责令第三人限期整改，第三人在整改期限内整改完毕，没有造成危害后果。被告认定第三人违法情节轻微且及时纠正,没有造成危害后果,事实清楚,证据充分，程序合法，适用法律正确，并未滥用行政裁量权。原告要求撤销被告作出的《不予行政处罚决定书》，无事实与法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张顺林的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人张顺林不服该判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审第三人违法行为事实清楚。上诉人为“万科青岛小镇”项目三期278-106户(叠拼户型)业主,该小区物业公司为原审第三人北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司。《山东省物业服务收费管理办法》(山东省人民政府令第317号),于2018年5月29日公布,并自2018年7月1日起施行。其中，第十七条规定：“普通住宅交付后空置六个月以上的,其前期物业公共服务费应当减收;办理空置的程序和具体减收比例由设区的市、县(市、区)人民政府价格主管部门会同物业主管部门规定,但收取的费用最高不得超过百分之六十……”。山东省物价局于2018年7月20日发布《山东省物价局关于明确<山东省定价目录>有关问题的通知》(鲁价综发〔2018〕90号),对于2018年6月1日起施行的《山东省定价目录》(鲁价综发〔2018〕54号)有关问题进行明确,其中第三款第四项普通住宅前期物业收费标准,规定“普通住宅,是指除独栋、双拼、联排等各类高档住宅之外的住宅。”青岛市物价局、青岛市国土资源和房屋管理局于2018年6月29日发布《青岛市物价局青岛市国土资源和房屋管理局关于明确物业服务收费相关政策的通知》(青价格〔2018]20号),第三条规定：“普通住宅物业管理区域前期物业服务过程中,房屋空置六个月以上的,由业主或物业使用人向物业服务企业提前提出书面申请,经物业服务企业确认(原则上以水、电、气均未使用为衡量标准)后,其物业服务费按照不超过前期物业服务合同约定物业服务收费标准的60%交纳。”而包括上诉人房屋在内,万科青岛小镇项目三期存在数百套“叠拼户型”住宅,经与省市物价部门核实,该类房屋不属于“独栋、双拼、联排”,因此属于“普通住宅”，应该自2018年7月1日起执行有关规定,对空置六个月以上的至多以六折收取物业费。因此,自2018年下半年,众多业主多次要求原审第三人执行相关政府指导价、定价政策,但原审第三人一开始明确解释：叠拼户型不属于普通住宅,所以不执行相关打折政策。后上诉人于2018年12月份,直接与原审第三人法人代表沟通,要求尽快落实有关政府政策。但原审第三人又以“等青岛市的实施细则”为由,继续拒绝执行有关政策。二、原审法院认定事实不清，适用法律错误。对原审第三人违法行为的主观故意、是否纠正、危害后果以及违法程度等核心内容认定事实不清。1、原审第三人违法行为明显存在主观故意行为。作为知名物业服务企业,并有专职法务,理应对涉及物业收费领域的法规政策能够及时知悉、并应立即主动贯彻执行。相关普通住宅空置打折收取物业费的政策自2018年7月1日开始实施,同年7月20日,省物价局又对“普通住宅”的界定作出了明确解释,经业主电话咨询省、市两级物价部门,也明确认定“叠拼”属于“普通住宅”范畴。经上诉人电话询问青岛市物价局,该局明确表示:从2018年7月1日开始,就应执行空置普通住宅物业费打折收取政策,与实施细则无关。综上,原审第三人的违法行为既违反相关法律法规,又误导业主和推脱理由,属于典型的主观故意行为。2、原审第三人的违法行为直至原审庭审时也未实际纠正。被上诉人和原审法院认定原审第三人在整改期限内改正违法行为的唯一依据是:在超出第一次整改时限9日后,原审第三人于2019年1月31日在小区张贴了一份“青岛小镇南区空置房费用减免申请表”,并单方面在没有法律依据和业主授权的情况下,对申请减免的程序作了强行约定,设置障碍。同时,半年多来,多收取的物业费并未退回业主。3、原审第三人的违法行为危害后果较大。该万科青岛小镇项目常年空置的“叠拼”至少几百户,上述物业费减免政策发布半年内,原审第三人拒不执行,涉及的每户应该享受物业费折扣至少以千元计,几百户的折扣总计至少几十万至上百万,因此,涉案数值巨大,显然危害后果较大。同时,据原审第三人自称,万科物业在全国住宅类物业占有量居全国第一,其对行业的错误示范作用显然危害后果较大。4、原审第三人的违法程度应至少属于《青岛市物价局价格行政处罚裁量基准》第一项:经营者不执行政府指导价、政府定价裁量基准的“一般”情形。因此,被上诉人和原审法院认定原审第三人违法情形属于“轻微”显然不当。三、被上诉人执法程序违法。被上诉人向原审第三人先行下达限期整改通知书,并明确只要按期整改便不予处罚。被上诉人作出此种行政行为的法律依据是青岛市物价局2012年12月31日下发的《青岛市物价局“三步式”行政处罚程序规定》,此规定是针对部分轻微违法、能够及时纠正的情形,对违法行为当事人施行“先教育规范、再责令整改、最后实施处罚”的种人性化执法机制。但适用范围并不包括原审第三人的违法行为,同时,即使适用此种方式,该规定也明确规定:“下达责令改正通知书,限期整改期限统一定为三日”而本案中,被上诉人先下达为期“20日”的限期整改通知,后又同意延长至近30日。被上诉人的上述行为显然程序违法和错误地适用了法律法规，原审法院对此亦没有查清。四、原审法院适用法律法规错误。原审法院错误地适用了《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定,认定被上诉人相关行政行为合法,显然错误。行政机关的自由裁量权必须在法定范围内,《中华人民共和国行政诉讼法》仅对原则性问题作出规定,而前述提及的《青岛市物价局价格行政处罚裁量基准》,即为地方性物价领域行政处罚的裁量基准,被上诉人须在其法定授权范围内行使自由裁量权,而不能不顾事实,错误适用标准,明显超出了其自由裁量权的范围。最终使违法企业没有得到相应的处罚,损害了社会和涉及业主的合法权益。综上,请求二审法院依法撤销原审判决和被诉《不予行政处罚决定书》;被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人青岛市黄岛区市场监督管理局答辩称，一、原审法院认定事实清楚,适用法律法规正确。1、本案原审第三人物业公司不存在主观故意。原审第三人物业公司认为普通住宅不包括叠拼别墅并非凭个人想象或主观臆断等主观故意,而是根据青岛市物价局2012年8月13日发布的《青岛市物价局物业服务收费管理办法》进行的界定,该办法第九条规定:“普通住宅物业管理区域包括下列建设项目或物业管理区域:(一)经济适用住房、集资建房、房改房、廉租住房物业管理区域;(二)公共租赁性住房物业管理区域;(三)普通(限价)商品住房物业管理区域;(四)配建保障性住房(经济适用住房、廉租住房)的商品住房建设项目;(五)其他符合政府规定的普通住宅标准建设条件的建设项目”。根据该规定,明显排除叠拼别墅为普通住宅。2018年7月20日新发布的《山东省物价局关于明确<山东省定价目录》有关问题的通知》(鲁价综发[2018]90号）中,将“普通住宅”定义为“除独栋、双拼、联排等各类高档住宅以外的住宅”,该定义除列明的独栋、双拼、联排三类住宅以外,还有哪些住宅属于其他“各类高档住宅”,没有明确解释。上诉人所居住小区为××科××小镇,涉案房屋户型为“叠拼”,根据当时对普通住宅有明确规定的情形下,物业公司认为“叠拼”房屋和双拼、联排一样属于高档住宅,因而没有执行普通住宅空置房屋物业费减收政策,系对“普通住宅”范围的理解问题,不存在主观故意。2、物业公司的违法行为已经及时纠正。物业公司在收到被上诉人下达的《责令改正通知书》后积极学习相关规定并向相关部门咨询以及请示其深圳总部，向被上诉人提交了《延期整改申请》,被上诉人同意其于2019年2月1日前整改完毕。2019年1月31日,物业公司通知相关业主对“叠拼”户型房屋按照普通住宅执行空置房屋物业费减收政策,即物业公司在整改期限内由原“叠拼”户型不执行物业费减收政策变为执行该政策,完成了整改,且后续业主均按照要求申请了减免,物业公司也给予了减免,并不仅仅只发布了减免通知,而且用实际行动纠正了违法行为。3、物业公司违法行为轻微,没有造成危害后果。《山东省物业服务收费管理办法》第十七条规定:“普通住宅交付后空置六个月以上的,其前期物业公共服务费应当减收”该办法自2018年7月1日起施行,物业公司于2019年1月31日通知业主对“叠拼”户型按普通住宅执行空置房屋物业费减收政策,并对符合条件的业主执行退回物业费40%的减收政策,属于违法行为轻微且及时纠正,没有证据证明有任何危害后果产生。同时,上诉人作为“叠拼”户型业主之一,自2016年10月1日接收房屋直至本案诉讼期间一直没有缴纳物业费,即一直拖欠物业费,上诉人没有产生任何实际损失,物业公司的违法行为没有对上诉人造成任何危害后果。原审第三人物业公司在公布了实施空置房物业费减免通知后,符合空置条件的业主已经到物业公司办理了减免申请,物业公司也实际上给予了减免,没有造成危害后果,上诉人的诉讼行为没有任何依据。二、被上诉人的《不予行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法,自由裁量权适用合理。被上诉人作为行政执法机关,有法定的行政处罚权和相应的自由裁量权。被上诉人在依法查清上述案件事实的基础上,适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”的规定,参照《青岛市物价局价格行政处罚裁量基准》第一条的裁量基准,认定物业公司属初次违反价格法律法规,没有主观故意,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果,依法对物业公司作出的《不予行政处罚决定书》,事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法,自由裁量权适用合理。综上,在被上诉人依法执行公务,依法行使职权及相关自由裁量权,而上诉人并未提交任何证据,其所有主张均无证据支持的情况下,原审法院依法驳回其诉讼请求的判决完全正确,依法应当维持,应当驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司陈述称，同意被上诉人的答辩意见，原审第三人在接到责令整改通知书后，已经按照通知书的要求对符合打折条件的空置房进行物业费打折减收。且原审第三人开始执行打折的时间即为政策颁布执行时间2018年7月1日。另外，针对已预收的物业服务费，原审第三人已经将多收取的费用顺延至下一个缴费季。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
被上诉人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见并据此确认原审判决认定的案件事实成立。
本院认为，原审第三人在被查处前，对涉案叠拼住宅未执行《山东省物业服务收费管理办法》第十七条规定的空置房屋物业费减收政策，该事实各方当事人均予以认可。本案争议焦点为被上诉人对原审第三人作出不予处罚决定是否正确合法。
自2018年7月1日施行的《山东省物业服务收费管理办法》第十七条规定了“普通住宅交付后空置六个月以上的，其前期物业公共服务费应当减收”的政策，尽管《山东省物价局关于明确<山东省定价目录>有关问题的通知》（鲁价综发[2018]90号）对普通住宅前期物业服务收费标准中的普通住宅进行了解释“是指除独栋、双拼、联排等各类高档住宅之外的住宅”，但并未对本案所涉及的叠拼住宅是否属于普通住宅范畴予以明确。在被上诉人向原审第三人释明涉案叠拼住宅应属于普通住宅范畴，应执行《山东省物业服务收费管理办法》第十七条之规定并责令其改正后，原审第三人进行了相应的整改，并于2019年1月31日通知业主对叠拼住宅按普通住宅执行《山东省物业服务收费管理办法》第十七条规定的空置房屋物业费减收政策,对符合条件的业主将已收取物业费顺延至下一个缴费季，属于及时纠正的行为。被上诉人作为具有行政处罚权的行政机关，行使行政处罚裁量权应当坚持过罚相当原则，违法行为是否给予处罚以及处罚的种类、幅度，应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节、危害后果相适应。本案中，鉴于原审第三人系对政策规定理解有误，并无主观恶意，初次违法，情节轻微并及时纠正，未造成危害后果，被上诉人参照《青岛市物价局价格行政处罚裁量基准》第一条的裁量基准作出不予行政处罚的决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，也符合该法教育与处罚相结合的精神。上诉人坚称本案被上诉人应按照《中华人民共和国价格法》第三十九条“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿”的规定，对原审第三人进行处罚，但按照该条规定，本案原审第三人在期限内整改，对符合条件的业主将收取的物业费顺延至下一缴费季度，并未占用该笔物业费，被上诉人不予处罚亦并无不当之处。
另，本案原审文书中所载原审第三人名称应系北京万科物业服务有限公司青岛开发区分公司，住所地应为青岛经济技术开发区前港湾东路777号万科青岛小镇2.4期商业街三层，原审法院对此记载有误，本院予以纠正。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张顺林负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 英
审判员 孙志刚
审判员 徐奎浩
二〇一九年十二月十九日
法官助理 张 杰
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩