山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终588号
上诉人（原审被告）平度市自然资源局（原平度市国土资源局），住所地平度市郑州路410号。
法定代表人邓伟玉，局长。
出庭负责人李培节，该局副局长。
委托代理人胡乃兵，该局工作人员。
委托代理人付国银，山东天正平律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）青岛金龙包装有限公司，住所地平度经济开发区泉州路9号。
法定代表人李金堂，总经理。
委托代理人杨立杰，上海段和段（青岛）律师事务所律师。
委托代理人申洋，上海段和段（青岛）律师事务所律师。
上诉人平度市自然资源局因被上诉人青岛金龙包装有限公司诉其闲置土地认定一案，不服山东省平度市人民法院作出的（2018）鲁0283行初5号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人平度市自然资源局李培节副局长及其委托代理人胡乃兵、付国银，被上诉人青岛金龙包装有限公司委托代理人杨立杰、申洋，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，原告青岛金龙包装有限公司系由青岛欧美投资有限公司于2001年6月7日与平度经济技术开发区管委签订投资协议后成立。双方协议约定：由青岛欧美投资有限公司投资1000万美元，平度经济技术开发区管委提供位于辖区内××路××、郁江路以北，面积201304.489平方米（合301.957亩）的工业用地出（转）让给合资企业，土地出让价格15元/平方米（合1万元/亩），期限为50年。合同签订后，青岛欧美投资有限公司开始规划投资建设。2007年，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，权证号分别为平国用（2007）第177号（面积79186平方米）、第178号土地（面积98551平方米），剩余的土地（即本案所争议的土地，夹在177号和178号地块之间），未办理相关土地使用权手续。
2011年7月15日，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告青岛金龙包装有限公司受让位于平度市区广州路西、长江路南的国有土地使用权（本案争议土地）。合同约定，本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工（以开挖地基或打桩为准），在2014年4月20日之前竣工（以建筑封顶并完成相关配套设施为准）。
2011年，因城市规划中将该宗地确定为住宅用地，同年平度市人民政府同意该宗地规划调整，由工业用地改为住宅用地。但因企业已将该宗地抵押在银行，未解除抵押，导致该宗地无法按新用途完善手续，进行建设。2013年12月16日，平度市自然资源局对该宗土地使用情况进行调查，向原告青岛金龙包装有限公司下达《闲置调查通知书》，原告青岛金龙包装有限公司向被告平度市自然资源局提交了材料，平度市自然资源局认定该宗土地属于闲置土地，于2015年10月21日向原告青岛金龙包装有限公司送达《闲置土地认定书》，同时平度市自然资源局还向原告青岛金龙包装有限公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知青岛金龙包装有限公司将无偿收回国有建设用地使用权。2015年12月24日平度市自然资源局作出平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定将青岛金龙包装有限公司位于平度市广州路西、长江路南侧，面积为23224平方米、土地用途为工业用地的土地无偿收回。
原审法院认为，原告青岛金龙包装有限公司的母公司与平度经济开发区管委于2001年签订投资协议后，即进行了投资建设。涉案土地于2011年才办理完毕用地手续，但此时涉案土地在内的区域已进行了城市总体规划变更。2011年平度市人民政府同意涉案宗地规划调整，由工业用地改为住宅用地。但因企业未解除抵押，无法按新用途完善手续，进行建设，为此本案造成未动工的原因既有原告企业自身的原因，又有政府的原因，被告平度市自然资源局作出的闲置土地认定书认定因“企业原因”造成土地闲置与查明事实不符、主要证据不足，其认定不成立。
综上所述，被告平度市自然资源局作出的行政行为主要证据不足，不予维持。原告青岛金龙包装有限公司要求撤销的诉讼请求于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销被告平度市自然资源局于2015年10月21日作出的平国土闲认字（2015）020号闲置土地认定书。案件受理费50元，由被告平度市自然资源局负担。
上诉人平度市自然资源局不服原审判决，上诉称，一、原审判决违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。”本案于2018年3月13日立案,于2019年6月12日判决,期间15个月,超出审限长达9个月,严重违反法定程序。二、上诉人的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法,应当予以维持。2011年7月15日,被上诉人与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》,约定被上诉人受让位于平度市广州路西、长江路南侧宗地编号为11027号的国有土地使用权。该合同第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工(以开挖地籍或打桩为准),在2014年4月20日之前竣工(以建筑物封顶并完成相关配套设施为准)”。合同签订后,上诉人为被上诉人颁发了国有土地使用证:平国用(2011)第00100号,但被上诉人一直未动工做任何建设。2013年12月,上诉人对该宗土地使用情况进行调查,发现被上诉人未在该宗地上做任何建设,上诉人依据《闲置土地处置办法》第五条规定,向被上诉人下达了《闲置调查通知书》,根据被上诉人提交的相关证据和实地调查情况,上诉人依据《闲置土地处置办法》第二条、第十条、第十五条的规定,认定被上诉人该宗土地属于闲置土地,并于2015年10月21日向被上诉人送达了《闲置土地认定书》。综上,上诉人该行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法,应当依法予以维持,原审判决撤销该行政行为没有任何事实依据和法律依据。三、原审判决认定事实不清。原审判决认定“2011年,因城市规划中将该宗地确定为住宅用地,同年平度市人民政府同意将该宗地规划调整,由工业用地改为住宅用地”。原审中,被上诉人未提交有效的证据证明上述主张,一审判决草草认定上述事实,显然证据不足。时至今日,该土地使用权性质仍为工业用地。被上诉人未按出让合同约定的期限开工建设,这是造成闲置土地的唯一原因。原审判决毫无事实依据的判定“本案造成未动工的原因既有原告企业自身的原因,又有政府的原因”,该认定显然过于武断,缺乏必要的事实证据。四、被上诉人的起诉超过了法定的起诉期限。该《闲置土地认定书》于2015年10月21日送达给被上诉人,被上诉人向法院起诉的期限是2017年4月,相隔一年半之久,远远超过了《行政诉讼法》第四十六条规定6个月的起诉期限,应当依法裁定驳回被上诉人的起诉,但一审判决对起诉期限不予审查,显然有失公正。综上,请求法院：一、撤销原审判决;二、改判驳回被上诉人的诉讼请求,或者裁定发回原审法院重新审理；一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人青岛金龙包装有限公司辩称，上诉人的上诉事实和理由不能成立，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
双方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，被上诉人6号证据即平度市城市总体规划（2012-2030）图系拍摄件且上诉人对该份证据不予认可，真实性无法确认，本院对该份证据效力不作认定。本院同意原审法院对其他证据的认证意见。原审经审理查明的第三段“因城市规划中将该宗地确定为住宅用地”的表述无有效证据支持，本院对该事实不作认定。本院同意原审法院确认的其他案件事实。
本院另查明，2011年9月2日，平度市城乡建设局、平度市国土资源局向平度市政府作出的《关于青岛金龙包装有限公司改变土地用途请示的办理意见》中第二项办理意见中载明：根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）和青岛金龙包装有限公司的经营范围，该地块属工业用地中的一类工业用地。……因此，该地块的工业用地性质不符合该区域的发展定位，需进行用地性质变更。综上，建议市政府将该地块使用性质由工业用地变更为居住用地（可兼容商业）。针对平度市开发区管委向平度市政府作出的《关于青岛金龙包装有限公司改变土地用途请示》，平度市人民政府领导于同年9月22日批示为：同意此意见。
本院认为：
一、关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议，认为原审超出审限长达9个月，违反法定程序。本院认为，原审法院于2018年6月10日作出（2018）鲁0283行初5号行政裁定书，裁定中止本案诉讼。该裁定书已经于2018年6月12日向上诉人送达，因此上诉人主张原审超出法定审理期限的主张不能成立，本院不予采信。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
二、关于被上诉人起诉是否超过法定起诉期限的问题，上诉人提出异议，认为被上诉人起诉已超过法律规定的起诉期限。本院认为，上诉人起诉时仍在施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”本案中，上诉人于2015年10月21日向被上诉人送达被诉的平国土闲认字（2015）020号《闲置土地认定书》时，未告知诉权或者起诉期限，根据当时仍在施行的该案的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限应当从2015年10月21日起算的2年期限内。上诉人于2017年4月13日向原审法院提起本案诉讼，未超过法定期限。上诉人主张被上诉人起诉已超过法定起诉期限不成立。
三、关于上诉人作出平国土闲认字（2015）020号《闲置土地认定书》是否正确的问题。本案中，被上诉人与上诉人于2011年签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得涉案土地使用权，约定在2012年4月20日之前开工。但同年平度市城乡建设局与平度市国土资源局共同请示市政府，平度市政府批示同意改变涉案土地用途，因此造成涉案土地未动工建设的原因既有被上诉人企业自身原因，也有政府原因，上诉人作出的闲置土地认定书中直接认定为被上诉人企业原因，确属认定事实不清，原审判决撤销该闲置土地认定书并无不当。
综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平度市自然资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年十月三十日
法官助理 王云逸
书记员 王 崧
书记员 刘 佳