山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终368号
上诉人（原审原告）王淑锦，女，1946年12月28日出生，汉族，住青岛市崂山区。
委托代理人徐志远，山东春泽律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市崂山区自然资源局（原青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局），住所地青岛市崂山区仙霞岭路20号A座。
法定代表人迟文涛，局长。
出庭负责人姜永亮，该局副局长。
委托代理人王磊，该局工作人员。
委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。
上诉人王淑锦因诉被上诉人青岛市崂山区自然资源局（以下简称崂山资源局）履行法定职责一案，不服青岛市崂山区人民法院（2018）鲁0212行初103号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2019年6月18日公开开庭审理了本案，上诉人王淑锦及委托代理人徐志远，被上诉人崂山资源局出庭负责人姜永亮及委托代理人王磊、胡保刚，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2016年5月29日，原告向被告提出办理土地使用权证的申请。原告起诉后，原审法院于2017年8月17日作出（2016）鲁0212行初48号行政判决书，判决被告针对原告的申请履行法定职责。2017年9月28日，山东省青岛市中级人民法院作出（2017）鲁02行终684号行政判决书，维持了（2016）鲁0212行初48号行政判决书。
2018年7月16日，被告作出《不动产登记不予受理告知书》（编号:201802），内容：王淑锦:2016年6月1日,你向我局提交了办理午山村539号集体土地使用证的信函(落款日期是2016年5月29日)你随函提交材料清单如下:1.便笺3张;2.证明复印件1张;3.身份证复印件1张;4.手绘住屋平面草图两张;5.土地房产所有证复印件3张。根据你提交的上述资料,结合(2016)鲁0212行初48号《行政判决书》判决查明事实和相关土地档案资料,我局查明如下事实:你提交的青岛市人民政府于1952年颁发的第04056号和04057号《山东省土地房产所有证》,载明权利人有“午山社街(村)居民王文竹、王中正、王巧、张氏、王叔珍、王叔早”王叔早系你的曾用名,你系第04056号和04057号《山东省土地房产所有证》上载明的权利人之一。其中,04056号证登记的宅基地面积为157.96平方米,04057号证登记的宅基地面积为349.53平方米(共计507.49平方米)。你申请办理的崂山区午山村539号宅基地使用权,位于崂山区××山社区旧村改造用地范围内。涉及的用地已于2005年依法征收为国有土地(文号为鲁政土字[2005]541号)，并且青岛鲁商置地发展有限公司已经依法取得前述旧村改造用地的土地使用权。你的崂山区午山村539号宅基地上的房屋已灭失。对此，我局认为：鉴于你申请登记的崂山区午山村539号宅基地使用权已被依法征收为国有，根据《物权法》第28条、9条，《不动产登记暂行条例》第二十二条第(四)项和《不动产登记操作规范(试行)》4.8.2-5项(申请登记的事项与不动产登记簿的记载相冲突的)之规定，对于你申请崂山区午山村539号宅基地使用权登记，我局决定依法不予受理。若你对不予受理的决定不服，可自收到本告知书之日起60日内向青岛市崂山区人民政府(地址：崂山区仙霞岭路18号，崂山区政府法制办公室)申请行政复议，或者在收到本告知书之日起6个月内向青岛市崂山区人民法院(地址崂山区云岭支路1号)提起行政诉讼。另查明，山东省人民政府于2005年6月30日作出《关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》（鲁政土字[2015]541号），同意征收崂山区中韩街道办事处集体建设用地46153平方米。2010年11月10日，青岛市人民政府作出《关于将崂山区滨海大道以东、规划环午山路以西、青岛二中以北、规划翠岭路以南部分国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（青政地字【2010】482号文件），同意土地进行挂牌出让。
原审法院认为：自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。依据上述规定，原告向被告申请办理的《宅基地使用权证》亦应当受上述条例的约束，即原告申请办理《宅基地使用权证》即为办理《不动产权属证书》，因此被告在告知书中，称原告涉案土地为“不动产”符合法律规定。依据山东省人民政府鲁政土字[2005]541号文件及青政地字【2010】482号文件，可以认定涉案土地的性质为国有性质并已挂牌出让。显然，在国有建设用地的土地上，已经不具备为原告办理集体土地使用权登记的条件。因此，被告以原告申请的土地登记事项与不动产登记簿的记载相冲突为由，对原告的申请作出不予受理决定，适用法律正确。被告在作出《不动产登记不予受理告知书》中告知了原告不予受理的法律依据为《物权法》第28条、9条，《不动产登记暂行条例》第二十二条第(四)项和《不动产登记操作规范(试行)》4.8.2-5项，原告所称被告作出行政行为无法律依据无事实依据。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王淑锦的诉讼请求;案件受理费50元，由原告承担。
上诉人王淑锦不服原审判决，上诉称：一、原审判决结果与合法生效的人民法院判决结果“自相矛盾，大相径庭”，严重违背了“司法审判的基本原则”。二、一审判决适用法律错误，驳回上诉人的诉讼请求，没有法律依据。1、上诉人申请确认土地使用权，符合法律规定，原审判决依据《不动产登记暂行条例》第2、3条驳回上诉人的申请适用法律不当，上诉人申请确认的“土地使用权”属于不动产。2、原审判决依据《不动产登记暂行条例》第22条第四项驳回上诉人的申请，却没有指出是什么具体的法律规定，等于驳回上诉人的诉讼请求没有法律依据。3、山东省政府鲁政土字（2005）541号《关于青岛市崂山区城市建设用地》的批复和青岛市政府给被上诉人的批件，不能作为驳回上诉人申请的依据。一是这两个文件只是政府间内部“批复、批件”，不属于法律法规。二是该政府间的内容文件也不能证明涉案的土地属于“批复、批件”规定的范围内。三是不论国家的土地管理政策从“私有到国有又到集体所有又到国家所有”，都不能否认上诉人占有、使用、收益和居住在涉案土地上的基本事实，都应该确认上诉人合法的土地使用权，充分保障上诉人居住的权力，保护上诉人的基本生存权利。4、《不动产登记操作规范（试行）》的4.8.2-5项也不能作为驳回上诉人申请的法律依据。一是该规范属于土地管理部门的内部工作文件，不是驳回上诉人申请的法律法规依据；二是上诉人行政诉讼请求和不动产登记簿的登记，也没有任何冲突，上诉人提交的证据证明了涉案土地使用权和青岛市李沧区城市建设档案馆保存的青岛市人民政府1952年1月16日的第04056、04057、04058号《土地房产所有权存根》的内容完全一致，面积和四至清晰准确，与上诉人的行政确认申请完全一致和吻合，没有任何冲突。三、原审判决认定“上诉人提交的证据真实、合法、有效”，该证据充分证明如下事项：1、1952年1月16日，青岛市人民政府颁发的《山东省土地房产所有证》合法有效，应该受到法律保护。2、上诉人是在1952年1月16日的第04056、04057、04058号土地的所有人、使用人和居住人。3、被上诉人没有根据国家对土地管理制度改制后的《土地管理法》的规定依法履行职责，至今没有对上诉人所有、占用、使用、居住的宅基地“确认土地使用权”，属于严重的失职，损害了上诉人的合法权益。上诉人申请被上诉人确认宅基地使用权，是根据国家土地政策的改变，要求被上诉人履行法定职责。请求撤销原判，支持上诉人的诉请。
被上诉人崂山资源局答辩称，一、一审判决驳回上诉人诉讼请求合法有据，适用法律正确。原国土资源部颁行的《不动产登记操作规范（试行）》和山东省人民政府作出的《关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》鲁政土字〔2005〕541号以及青岛市人民政府作出的《关于将崂山区滨海大道以东、规划环午山路以西、青岛二中以北、规划翠岭路以南部分国有建设用地使用权挂牌出让的批复》（青政地字〔2010〕482号文件）。前者属于部门规章，后两者属于省、市两级政府依《土地管理法》第四十五条、第五十三条所作出的行政审批行为。因此，上诉人上诉状中所谓省政府、市政府两批复文件只是政府间内部"批复、批件"，《不动产登记操作规范（试行）》只是土地管理部门内部工作文件，不能作为行政法适用依据的说法于法无据。二、一审判决中认定双方当事人提交的证据"真实、合法、有效"，仅系从证据形式的合法性、真实性、关联性角度，对证据是否符合行政诉讼证据规定进行的认定，并未对涉案土地使用权权属进行认定。三、被上诉人作出的《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人收到上诉人提交的不动产登记申请后，根据《不动产的登记暂行条例》第二十二条第（四）项、《不动产登记操作规范（试行）》4.8.2第5项之规定，经审查，上诉人的登记申请不符合法律规定，被上诉人依法向上诉人书面作出《不动产登记不予受理告知书》（编号：201802号），并依法送达。被上诉人作出的该《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。四、本案和先前既已生效的一、二审判决系基于不同的法律事实，一审判决就此认定事实清楚。请求维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。各方对原审查明的事实不持异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。另查明，原青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局已于2019年1月份变更为青岛市崂山区自然资源局。
本院认为，被上诉人提交的山东省人民政府鲁政土字[2005]541号文件及青岛市人民政府青政地字[2010]482号文件，系行政审批文件，可认定涉案土地的性质为国有并已挂牌出让。在国有建设用地的土地上，已经不具备办理集体土地使用权登记的条件，且涉案地块已经被挂牌出让，不可能再次为上诉人颁证，另外上诉人所主张的房屋已经被拆除，被上诉人依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第(四)项和《不动产登记操作规范(试行)》4.8.2-5项等，以上诉人申请的土地登记事项与不动产登记簿的记载相冲突为由，对其申请作出不予受理决定，认定事实及适用法律并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王淑锦负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 蒋金龙
审判员 林 桦
二〇一九年六月二十四日
法官助理 管筱笛
书记员 王 崧
书记员 刘 佳