山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终209号
上诉人（原审原告）青岛瑞嘉有机玻璃有限公司，住所地青岛市红岛经济区河套街道孙东社区。
法定代表人罗伯特?瑞特（RobertDeanWright），执行董事。
委托代理人范光民，青岛瑞嘉有机玻璃有限公司员工。
委托代理人吴兆建，青岛瑞嘉有机玻璃有限公司员工。
被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局高新区分局（原青岛市环境保护局高新区分局），住所地青岛市高新区新业路69号A区。
法定代表人王怡，局长。
出庭负责人孙钦法，副大队长。
委托代理人刘国诠，青岛市生态环境局高新区分局工作人员。
委托代理人王靓，山东元鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人孟凡利，市长。
委托代理人曲学林，青岛市司法局工作人员。
委托代理人韩文超，青岛市司法局工作人员。
上诉人青岛瑞嘉有机玻璃有限公司（以下简称瑞嘉有机玻璃公司）因诉被上诉人青岛市生态环境局高新区分局（以下简称高新区生态环境局）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）环保行政处罚及行政复议一案，不服青岛市城阳区人民法院于2019年1月3日作出的（2017）鲁0214行初58号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月22日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人瑞嘉有机玻璃公司的委托代理人范光民、吴兆建，被上诉人高新区生态环境局的出庭负责人副大队长孙钦法及委托代理人刘国诠、王靓，被上诉人青岛市政府的委托代理人曲学林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2017年2月20日，被告原青岛市环境保护局高新区分局对原告瑞嘉有机玻璃公司进行现场检查，发现原告正在进行有机玻璃制品生产，该有机玻璃生产项目未按规定报批环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施已建成但未经验收,主体工程正式投入生产。因原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，被告原青岛市环境保护局高新区分局于2017年2月20日立案查处，于2017年3月21日向原告送达了《行政处罚事先告知书》。被告原青岛市环境保护局高新区分局于2017年4月26日作出青环高新罚字【2017】013号《行政处罚决定书》，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对原告处以罚款八千元，并于2017年4月27日向原告送达了该《行政处罚决定书》，原告已缴纳该罚款。原告对该处罚决定不服，向被告青岛市政府申请行政复议。经审查，被告青岛市政府于2017年6月28日作出青政复决字【2017】216号《行政复议决定书》，维持了被告原青岛市环境保护局高新区分局作出的青环高新罚字【2017】013号《行政处罚决定书》的行政行为，并依法送达。
原审法院认为，被告原青岛市环境保护局高新区分局作为环境保护主管部门具有对本辖区的环境违法行为作出行政处罚的职权。被告原青岛市环境保护局高新区分局调查核实后，在作出行政处罚前，书面告知原告违法的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩的权利，其执法主体适格，程序合法，法院予以确认。
根据《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”原告瑞嘉有机玻璃公司作为依法成立的企业法人，同时作为“有机玻璃制品生产”建设项目的建设单位，需要配套建设环境保护设施并经环境保护主管部门验收。原告主张的其系环保企业及厂房租用前已验收，不能成为原告免除责任的理由，法院不予支持；被告原青岛市环境保护局高新区分局根据《青岛市环境保护行政处罚裁量基准规定》（青环发【2014】123号）认为原告的违法行为属于违法阶次里的轻微中的注册资本或投资额30万元以上80万元以下，或者营业面积50平方米以上100平方米以下，或者从业人员3人以上6人以下的小型建设项目违法情节轻微的，该类违法行为，该规定明确应处以罚款八千元，法院认为被告原青岛市环境保护局高新区分局的处罚适当，故对于原告违法情节轻微不应处罚的主张，不予采纳；根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”、“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中原告的违法行为一直处于连续状态，故对于原告提出其违法行为两年内未被发现不再给予行政处罚的主张，法院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告对被告原青岛市环境保护局高新区分局作出的行政行为不服申请行政复议，被告青岛市政府有权受理，其执法主体适格，法院予以确认。本案中，被告青岛市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告原青岛市环境保护局高新区分局，并通知其提交作出行政行为的证据和依据，审查后作出《行政复议决定书》，并送达原告及被告原青岛市环境保护局高新区分局，符合法定程序。
综上，被告原青岛市环境保护局高新区分局作出的青环高新罚字【2017】013号《行政处罚决定书》与被告青岛市政府作出的青政复决字【2017】216号《行政复议决定书》均符合法定程序，证据充分，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求无事实与法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告瑞嘉有机玻璃公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瑞嘉有机玻璃公司负担。
上诉人瑞嘉有机玻璃公司不服原审判决，上诉称，一、没有环评手续，没有请求环保部门来监督检查是因为申办企业时的文件《外资企业办理流程》中没有规定，故上诉人按规定申办外资企业合法。上诉人不是擅自开工，被上诉人高新区生态环境局应承担失职责任，领导机构要用于担当，而不是由企业顶错。公司建立后，经安监局、海关、镇委、公安部门多次检查验收。《关于美国独资经营青岛瑞嘉有机玻璃有限公司的批复》文件中，抄送的机关单位有工商局、财政局、国税局、地税局，却没有安监和环保局，但安监局却多次来公司检查指导；抄报的机关有商检局、市外经贸局、工商局、外管局、流亭机场海关。造成没有进行环评的违法责任不在上诉人，上诉人于2005年建立，至2017年2月23日之间近十二年没有环保部门人员到上诉人处，十二年后才进行检查并给予行政处罚，是因环保督查而为。二、用新法代替旧法处罚属于引用法律不当，处罚自然不合法。新修订的《环境保护法》于2015年1月实施，新法规定无环评手续情节轻微的处投资总额1%的罚款，同时按日3%计罚，新法的惩罚力度明显大于旧法，故高新区生态环保局用今天的法律约束昨天的行为是错误的，这一做法违反了《立法法》第九十三条的规定及法不溯及既往的原则。而且，《青岛市环境保护行政处罚裁量基准规定》中规定了轻微违法不予处罚。三、高新区生态环境局在执法过程中存在违法执法行为，且青岛市政府和高新区生态环境局适用法律不一致。同样是违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定且按第二十八条处罚，青岛市政府的复议决定载明处罚10万元以下，这是旧法的处罚规定，而高新区生态环境局的行政处罚决定中按照处罚细则处以投资额10%的罚款八千元，超期按日3%计罚，这是新法的处罚规定，据此，上诉人认为涉案处罚决定错误。四、高新区生态环境局在执法过程中存在任性违法执法行为，没有快速完成环评工作。该局先是指示速找环评公司进行环评，在上诉人已谈妥环评事宜，并约定一个多月时间完成上报后，该局又送达处罚告知书并责令不缴纳罚款不允许进行环评，后又电话通知不需环评只作网上登记备案即可。一个环评事项作出两种不同指示，既违反法律规定，又影响了环境评价，导致上诉人失去了进行环评的时机。幸而终于于2019年1月14日又寻找到环评公司，同意在3月底前准备好材料上报高新区生态环境局。高新区生态环境局刻意掩盖没做环评的时间、过程和原因，背离了实事求是的原则精神，造成冤案。五、行政处罚事先告知书和处罚决定书送达不合法：1、送达事先告知书给非当事人不合法；2、没有当场宣读不合法；3、没有告知应签收事先告知书和处罚决定书的时间不合法。因上诉人经理范光民不在事先告知书上签字，执法人员在办公桌上留置拍照；送达处罚决定书时范光民未上班，车间主任拒收，第二天范光民上班后在会计办公桌上签字，执法人员又拿出事先告知书要求签字，两次送达既没要求签上收到日期，也没有进行宣读。六、《中华人民共和国环境行政处罚办法》自2010年3月1日起施行，该法规定超过二年不予立案。该法第二十二条规定，违法行为发生之日起至被发现之日止未能超过二年的才予以立案。本案中，环保部门十二年来都未到上诉人处检查，故不应当立案处罚。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市城阳区人民法院（2017）鲁0214行初58号行政判决；2、撤销高新区生态环境局作出的青环高新罚字【2017】013号行政处罚。
被上诉人高新区生态环境局辩称，一、关于上诉人提出未办理环评是《外资企业办理流程》中未规定所致的理由不成立。1、上诉人于2005年6月17日领取工商营业执照，该营业执照只是公司设立的证明文件，执照经营范围一栏载明：“以上范围需经许可经营的，须凭许可证经营”，即对法律、行政法规规定需许可经营的，须报批相关许可手续后才能从事经营活动。2、依据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款规定：建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定：建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。第二款规定：按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。本案中，上诉人作为其“有机玻璃制品生产”建设项目的建设单位，应按照有关法律法规规定，组织编制环境影响评价文件并依法报批，不得以任何理由推卸所应承担环境保护的法定义务。3、《建设项目环境保护管理条例》自1998年11月29日施行，《中华人民共和国环境影响评价法》自2003年9月1日起施行，上述法律均在颁布之时即通过各种渠道向社会公布，且在青岛市生态环境局网站也可查询。而上诉人于2005年6月17日成立，其在取得《营业执照》前后，均未按照当时的法律规定报批环境影响评价文件，环境违法行为始终处于持续状态，违法事实清楚。
二、关于上诉人提出新法代替旧法处罚过去，属于运用法律不当的上诉理由不成立。1、2017年2月20日，被上诉人在对上诉人进行现场检查时，发现上诉人正在从事有机玻璃制品加工生产，生产过程中使用抛光机、切割机、雕刻机等。加工有机玻璃产生粉尘，经布袋式除尘器处理后的废气直接排放到生产车间内，通过车间门窗散逸到环境。违法事实有《现场检查（勘察）笔录》和现场照片等证据予以为证。2、按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“N轻工”—“117、工艺品制造”项目类别规定，上诉人所经营项目为有机加工的工艺品制造项目，应填报环境影响报告表。而依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。故，被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对上诉人作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。
三、关于上诉人提出被上诉人在执法过程中存在违法执法问题并不存在。1、被上诉人在处理上诉人涉嫌违法的案件中，依法履行立案、调查取证、案件审查、权利告知、作出决定、送达等程序，执法程序符合《环境行政处罚办法》的相关规定，程序合法（原审中已提交相关证据）。2、被上诉人通过现场检查，发现上诉人的违法行为后，依法履行职责，要求上诉人改正环境违法行为，对其下达《责令改正违法行为决定书》（青环高新改字【2017】2004号）。被上诉人从未告知上诉人只需网上填报环境影响登记表备案，上诉人的第三项上诉理由无事实依据。
四、关于上诉人提出行政处罚事先告知书和处罚书的送达不合法问题。依据《行政处罚法》有关规定，被上诉人于2017年3月21日下达《行政处罚事先告知书》（青环高新告字【2017】005号），执法人员于当日送达上诉人主要负责人范光民办公室。因上诉人主要负责人范光民不在现场，其他工作人员拒收该法律文书，因此执法人员适用留置送达方式，并对送达过程进行了拍照。此后，上诉人主要负责人范光民主动在送达回证上签名确认，明示已于2017年3月21日当日收到该事先告知书，该事实有《送达回证》为证。另，关于青环高新罚字【2017】013号《行政处罚决定书》，被上诉人于2017年4月26日作出，次日即2017年4月27年上午向上诉人直接送达，该事实同样有《送达回证》为证。上诉人的第四项上诉理由同样不成立。
五、关于上诉人提出被上诉人近十二年未对上诉人进行检查，已超过二年应不予立案的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案上诉人违法行为一直在持续中，截至被上诉人作出行政处罚决定时仍未报审批、环境保护设施在未经验收情况下生产，环境违法行为并未终了，不存在免责情形。故，被上诉人的第五项上诉理由不成立。在此需要特别说明的是，上诉人于2017年2月21日向被上诉人出具的《情况说明》中自认事实载明，未办理环保审批的原因为房东未提供房产证、负责人患癌症一直化疗、负责人辞职等，并提出经营困难希望被上诉人从轻处理。诉讼中又称未办理环保审批的原因为：当时工作程序中没有要求、环保部门未检查指导、不知应报批环境影响备案等等，上诉人作出了截然不同的叙述，上诉人违背禁反言原则，应当承担不利的法律后果。同时进一步印证上诉人所谓的上诉理由均系推卸责任的借口。
综上所述，上诉人的上诉请求与事实不符，于法无据。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
被上诉人青岛市政府辩称，与原审答辩意见相同。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
1、被上诉人高新区生态环境局对上诉人作出被诉行政处罚决定的时间是2017年4月26日，而《建设项目环境保护管理条例》根据2017年7月16日《国务院关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》修订，于2017年10月1日起实施，故本案应适用修订前的《建设项目环境保护管理条例》。修订前的《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日施行）第二条规定：在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。本案中，上诉人系在中华人民共和国领域内设立的外国自然人独资企业，根据上述规定，其在中华人民共和国领域内建设对环境有影响的建设项目时，应受该条例规范。修订前的《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十八条规定：违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案中，根据上诉人营业执照记载，其经营范围为“制造、加工：有机玻璃材料、有机玻璃制品及配套木制品”，属于纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的建设项目，需配套环境保护设施，并根据上述规定经对高新区范围内对环境影响评价文件有审批权的环保行政部门，即高新区生态环境局验收合格。根据高新区生态环境局提交的现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录和现场照片，可以证明上诉人在生产过程中使用了布袋式除尘器这一环保设施，但并未经高新区生态环境局验收，上诉人在庭审过程中也确认该布袋式除尘器未经环保部门验收。据此，高新区生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》之规定对上诉人这一行为作出处罚并无不当。在量罚幅度上，青环发【2014】123号《青岛市环境保护局关于印发<青岛市环境保护行政处罚裁量基准规定>的通知》附件《青岛市环境行政处罚裁量基准》中载明：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用，注册资本或者投资额30万元以上80万元以下或者营业面积50平方米以上100平方米以下或者从业人员3人以上6人以下的小型建设项目违法情节轻微的，处以八千元罚款”。上诉人公司注册资本10万美元、从业人员6人，符合上述条件，高新区生态环境局给予其八千元罚款的行政处罚符合上述裁量基准，量罚幅度适当。
2、经查阅被诉行政处罚决定书并经庭审中向高新区生态环境局确认，被诉行政处罚决定仅对上诉人“建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收”这一行为进行了处罚，未对上诉人没有报批建设项目环境影响评价文件的行为进行处罚，而上诉人原审诉讼请求仅指向被诉行政处罚，故对于上诉人针对报批建设项目环境影响评价文件事宜提出的抗辩事由，均不属于本案审查范围，本院不予审查评价。
3、关于上诉人提出的高新区生态环境局以新法代替旧法作出处罚属适用法律不当的主张，本院认为，高新区生态环境局是依据修订前的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出的被诉行政处罚，并未如上诉人所述依据新修订的《中华人民共和国环境保护法》作出处罚。至于被诉处罚决定中“逾期不缴纳罚款的，我局将按罚款数额的3%加处罚款”的部分，是依照2009年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项之规定作出，该项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；。”。因此，高新区生态环境局并不存在以新法代替旧法作出处罚决定的行为，本院对上诉人的该项主张不予支持。
4、关于上诉人提出的本案属“违法行为发生之日起至被发现之日止超过二年，不应予以立案处罚”的主张，2009年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人的配套环保设施布袋式除尘器未经有权环保部门验收的行为一直处于继续状态，故高新区生态环境局于2017年4月26日作出被诉行政处罚决定并未超过处罚时效，上诉人的该项主张本院不予支持。
5、关于上诉人提出的本案属“违法行为轻微不予行政处罚”情形的主张，2009年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，上诉人截至二审庭审之日仍未办理涉案环保设施验收手续，未纠正违法行为，不符合上述规定中的条件，故上诉人的该项主张本院亦不予支持。
6、关于上诉人对高新区生态环境局涉案行政处罚中相关执法文书送达程序所提出的异议，本院认为，根据高新区生态环境局提交的送达回证和送达照片，可以证实该局向上诉人送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，且上诉人经理均已在送达回证上签字且写有日期，送达程序并不违法，故上诉人提出的送达对象错误、不签署收到日期的主张均不能成立。至于上诉人提出的应宣读上述两文书而未宣读构成程序违法的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
7、被上诉人青岛市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法受理并进行审查，在法定期限内作出被诉行政复议决定，上诉人对复议程序亦表示不持异议，本院确认涉案行政复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛瑞嘉有机玻璃有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一九年四月二十六日
法官助理 张丽丽
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩