山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终118号
上诉人（原审原告）孙桂和，男，1969年1月25日生，汉族，住青岛市黄岛区。
委托代理人董传基，山东雅圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局,住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。
法定代表人肖政，局长。
委托代理人王红，该局工作人员。
委托代理人崔云青，山东光浩律师事务所律师。
上诉人孙桂和诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局土地行政处罚一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院作出的（2018）鲁0211行初160号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2018年3月16日，黄岛区纪委向被告发送《关于协助调查用地情况的函》，称调查发现周家夼社区旧址东侧孙桂和租赁的土地上建设了建筑物，涉嫌违法，要求被告处理。被告即于2018年3月18日予以立案查处。期间被告制作了现场检查笔录、拍摄了现场照片、对原告进行了调查询问并委托有关部门制作了土地测绘报告书、调取了地类证明、规划证明等证据材料。被告经审查，于2018年3月29日向原告送达了行政处罚事先告知书、听取了原告的陈述申辩并制作了笔录。2018年4月9日，被告作出《行政处罚决定书》并向原告送达。原告不服诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……。”本案中，被告经现场勘查、对原告进行调查询问、调取相关证据材料等，认定原告违反上述法律规定，未经批准非法占用土地的事实清楚、证据充分，该行政处罚决定并无不当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙桂和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人孙桂和不服原审判决上诉称，上诉人所在村东侧有一自然深沟，经常年水流冲刷形成一浅水湾，村里称东沟子底，废弃闲置。2006年村委会为改变贫穷面貌，盘活闲置废弃集体土地资产，增加集体收入，经周家夼村两委会、村民代表会讨论通过，将该闲置土地租赁给上诉人建厂使用，并报长江路街道办事处备案。上诉人租赁后投资60余万元将地块回填整平，后在该租赁土地上陆续投资600余万元建设厂房约计4000平方米。上诉人每年向村里交纳租赁费18000元至今。2018年4月9日，被上诉人以上诉人未经批准非法占用土地为由，作出行政处罚决定书，要求上诉人退还非法占用的土地，罚款79845元。上诉人认为，被上诉人作出的行政处罚决定书，一是存在认定事实不清。根据本案证据，违法使用土地的责任主体应当是周家夼村委会，而不是上诉人。被上诉人没有认定集体土地出租者的责任，而是将集体土地所有者的违法出租行为的法律后果让上诉人承担，是认定违法责任主体错误，属于认定事实不清。二是存在程序违法情形。由于案件的基本事实是集体土地所有者将土地出租用于建设，因此对出租者进行调查询问是本案必经的程序，但被上诉人在整个的案件处理过程中没有对村委会进行调查询问，导致事实认定不清。三是适用法律错误，被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条属于适用法律错误，根据本案的事实应当适用第八十一条。第七十六条是对非法占用土地行为设定处罚的一般法条。第八十一条是对非法使用集体土地的特别法条。在没有特别规定的情况下，应当适用特别规定。在本案事实符合第八十一条的情况下，被上诉人适用第七十六条没有法律依据。综上，请求法院:：1、依法撤销黄岛区人民法院作出的（2018）鲁0211行初160号行政判决书；2、依法撤销被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局作出的青黄综法罚字[2018]第201801059行政处罚决定书；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局二审答辩称，一、被上诉人认定上诉人为本案行政处罚对象，是正确的。上诉人没有根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”的规定办理申请用地手续，其在涉案土地上的建设行为已构成非法占用土地。因此，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对非法占用土地的上诉人作出涉案行政处罚决定，合法有效。二、被上诉人未对村委会单独进行调查询问，并无不当。上诉人主张本案必须对村委会进行调查询问，主要是认为本案应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定。但是，本案是对非法占地行为进行查处，主要应当调查上诉人占用土地是否经过批准，而对村委会是否进行过调查询问不影响本案行政处罚决定的作出。在综合考虑本案情况下，被上诉人认为没有必要对村委会进行调查询问。三、本案不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”该条文与第七十六条不是特殊规定与一般规定的关系，第八十一条只是针对擅自将农民集体所有的土地使用权违法出让、转让或者出租方作出的规定，并不适用于非法占用土地的单位和个人。本案行政处罚决定系基于非法占用土地行为作出，而不是针对违法出租行为，上诉人实际上是混淆了第七十六条与第八十一条的适用范围，其关于法律适用错误的主张不能成立。综上所述，上诉人占用涉案土地的行为违法，被上诉人作出青黄综法罚字[2018]第201801059号《行政处罚决定书》合法有效，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判决。
双方当事人在原审中提交的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案中，根据上诉人的当庭陈述以及现场勘验笔录、询问笔录等证据，被上诉人认定上诉人未经批准非法占用土地事实清楚。对于上诉人所称被上诉人未对村委会进行调查询问属于程序违法的主张，本院认为，对村委会进行调查询问并不是本案行政处罚决定作出前的必经程序，根据本案现有证据足以证明上诉人存在非法占用土地的违法行为。因此，对上诉人该主张本院不予采信。对于上诉人所称被上诉人适用法律错误、应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的主张，本院认为，该法第八十一条的适用主体是擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的单位或个人，第七十六条的适用主体是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的单位或个人。两条规定并不属于上诉人所称一般法条与特别法条的关系，而是针对不同的违法行为作出的规定。本案是被上诉人针对上诉人非法占用土地的行为进行查处，故被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出本案行政处罚决定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孙桂和负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一九年四月二十二日
法官助理 王云逸
书记员 王 崧
书记员 刘 佳