山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁02行终166号
上诉人（原审原告）贾友宝。
被上诉人（原审被告）平度市市场监督管理局。
法定代表人刘晓东，局长。
被上诉人（原审被告）平度市人民政府。
法定代表人李虎成，市长。
原审第三人平度市卫生和计划生育局。
法定代表人赵旭军，局长。
原审第三人青岛坤方速递有限公司。
法定代表人张妙妙，经理。
上诉人贾友宝因诉被上诉人平度市市场监督管理局、被上诉人平度市人民政府、原审第三人平度市卫生和计划生育局、青岛坤方速递有限公司行政处理告知及行政复议一案，不服山东省平度市人民法院于2018年12月18日作出的（2018）鲁0283行初156号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2018年7月3日，被告平度市市场监督管理局收到原告举报投诉青岛坤方速递有限公司信一封，举报投诉青岛坤方速递有限公司以申通单号4032××2587私揽和寄送政府信息公开答复。请求：1、依法受理申请人关于快递违法经营的举报投诉，并根据《山东省行政程序规定》等有关规定，依法在五日内作出是否受理决定并书面通知本人，根据工商总局28号令和62号令就举报投诉事项限期作出书面受理告知，限期依法调查处理，并就投诉举报处理结果二十日内下达书面告知。2、依法责令被投诉举报人出具未泄露投诉举报人个人信息承诺保证书，对被举报投诉人违法经营行为责令改正，没收其私揽和寄递国家公文的所有违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款；同时出具书面处理结果告知书，并就调查处理结果及行政处罚情况向社会主动公布及经申请人同意公开第三方。为了维护法律的尊严、国家通信安全和公民的通信秘密、通信安全和隐私权等合法权益，特向被告举报投诉，要求限期调查处理和履职答复。该举报投诉信中并未注明寄件人。
后被告平度市市场监督管理局向被投诉人青岛坤方速递有限公司核查，青岛坤方速递有限公司于2018年7月6日出具证明，注明4032××2587的单号为申通快递网络单号，由于时间太久，无法看到任何信息。被告平度市市场监督管理局因未能调查到原告投诉举报的相关信息，即于当日给原告发送电子邮件，并给原告邮寄平市监补通字[2018]1号《补正通知书》，要求原告提供该单号寄递的邮件原件，包括邮件原件面单，邮寄的“政府信息公开答复书”原件等。后原告回复被告平度市市场监督管理局拒绝提交证据。在该回复中，原告也未告诉被告平度市市场监督管理局其举报投诉的邮件的寄件人。
2018年7月9日，被告平度市市场监督管理局作出平市监处告字[2018]43号《行政处理告知书》并于同日邮寄送达原告，告知原告：“经调查青岛坤方速递有限公司，该单号（4032××2587）由于时间久无法看到任何信息。在你举报内容中，只反映该申通单号为4032××2587，并未提供邮寄邮件的相关信息（包括邮件面单信息、邮寄的“政府信息公开答复书”等），也未提供寄件人相关信息。我局于2018年7月6日，给你发送电子邮件并邮寄了《平度市市场监督管理局补正通知书》（平市监补通字【2018】1号），你于2018年7月6日回复，但未提供相关信息。基于以上情况，我局无法继续调查处理，因此，对于你的举报事项，我局不予立案。如你能就举报事项提供青岛坤方速递有限公司私揽和寄送政府信息公开答复的相关证据（包括邮件原件面单，邮寄的“政府信息公开答复书”原件等），我局将依法予以处理。”
原告不服平市监处告字[2018]43号《行政处理告知书》，于2018年7月15日向平度市人民政府申请行政复议，被告平度市人民政府予以受理。2018年7月17日，被告平度市人民政府向被告平度市市场监督管理局送达平政复答字[2018]第85号《提出行政复议答复通知书》，要求被告平度市市场监督管理局对原告行政复议申请提出行政复议答复并提交证据材料。2018年7月25日，平度市市场监督管理局向平度市人民政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年8月8日，平度市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出平政复决字[2018]65号《行政复议决定书》，决定维持平度市市场监督管理局作出的平市监处告字[2018]43号《行政处理告知书》的具体行政行为，并于2018年8月16日邮寄送达原告。原告不服于2018年10月8日向原审法院提起行政诉讼。
原审另查明，本案庭审过程中，原告提交尚未打开的单号为4032××2587的申通快递，该快递面单记载寄件人单位名称为平度市卫生和计划生育局，并注明寄件地址及电话，物品信息为文件，收件人为贾友宝，并注明收件地址及电话。经当庭打开该邮件，内装有10份平度市卫生和计划生育局对原告的政府信息公开答复。
原审法院认为，关于被告的行政行为对原告是否有法律上的利害关系，是否对原告合法权益产生实际影响的问题。本案中，原告作为举报投诉快递的收件人，其为维护自身合法权益而举报投诉，要求被告平度市市场监督管理局查处，对被告平度市市场监督管理局就举报投诉事项作出的处理与原告具有利害关系，其具有原告的主体资格。关于被告平度市市场监督管理局的行政行为程序是否合法、适用法律是否正确问题。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”本案中，被告平度市市场监督管理局于2018年7月3日收到原告的举报投诉，即对被举报投诉人青岛坤方速递有限公司进行调查取证，在被告平度市市场监督管理局未能调取到证据的情况下，要求原告补正寄递邮件的相关信息，但原告拒不提供，并且原告在举报投诉信及原告的回复中，均未提供邮件的寄件人，致使被告平度市市场监督管理局无法调查处理，被告平度市市场监督管理局于2018年7月9日作出《行政处理告知书》，告知原告不予立案，并说明理由，被告的行政行为合理合法。在本案诉讼过程中，虽然原告提供了申通快递面单原件及其中的内容，但该证据系在被告平度市市场监督管理局作出行政行为之后提交，不能作为本案的证据使用，被告可以根据原告提供的新证据重新调查处理。综上，被告平度市市场监督管理局作出的平市监处告字[2018]43号《行政处理告知书》合理合法，原告要求撤销于法无据，原审法院不予支持。被告平度市人民政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告贾友宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾友宝负担。
上诉人贾友宝不服原审判决，上诉称：2018年7月4日，被上诉人平度市市场监督管理局接到上诉人《关于平度申通违法私揽和寄送平度市卫生和计划生育局作出国家公文的申诉信1》后，在未向寄件人平度市卫生和计划生育局调查核实的情形下，违背法定程序和合法合理行政原则，滥下补正通知。上诉人就其不当补正明确告知其根据相关规定，应通过上诉人提供的初步线索积极联系寄件方和被举报人调查核实，但其仍拒不履行法定职责，于7月9日径行作出不予立案处理决定，故意不依法正确、全面地履行其法定职责，放纵违法经营。尽管上诉人提交了本应由被上诉人平度市市场监督管理局向平度市卫生和计划生育局和申通快递调取的信件，但其至今仍拒不依法履行法定职责，其行为实质上已构成懒散怠政的腐败不作为。根据邮政法第七十二条等规定，被上诉人平度市市场监督管理局对民营快递违法寄递国家公文的行为具有依法直接查处的法定职责。另，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。接到上诉人提交的举报线索后，被上诉人并未向寄件方调查取证，而滥用补正告知权，且故意不依法向平度市卫生和计划生育局调查核实而直接作出不予立案决定，已构成违法不履行法定职责。需指出的是，参照上诉人代理的（2018）京0105行初576号高群峰诉北京市工商行政管理局朝阳分局不作为案等裁判主旨，无论基于上诉人在处理上诉人举报投诉事项过程中对于发现经营者存在的违法行为予以立案还是基于上诉人作为利害关系人的举报，被上诉人均负有对经营者违法行为全面查处的法定义务，且通过上诉人提交的初步线索和对原审第三人调查取证和其当庭陈述可以证实，申通快递确存在非法收寄公文的违法情形，即便如原审第三人违反禁止反言原则，当庭又不诚信所述的其所寄答复未加盖公章，但根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函[2016]235号）第一条和第二条规定，行政机关作出的信息公开处理决定，是正式的国家公文，应当以权威、规范的方式依法送达申请人。采取邮寄送达方式送达的，根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定，以及我国国家公文邮寄送达实际做法，应当通过邮政企业送达，不得通过不具有国家公文寄递资格的其他快递企业送达。对此，国务院办公厅和原国务院法制办、最高人民法院及国家邮政管理部门达成共识。况且，根据条例第十四条、第二十三条，宪法第四十条、邮政法第三条等规定，涉案公文直接涉及上诉人的国家通信安全和个人信息隐私权，且平度市政府亦实体审理，且已有（2018）粤52行终5号等行政审判实践予以确认。综上，原审认定事实、适用法律错误，现依法上诉，请求：1、撤销平度市人民法院作出的（2018）鲁0283行初156号行政判决，并依法改判；2、撤销被上诉人作出的平市监处告字〔2018〕43号《行政处理告知书》，并责令其限期重新作出处理决定，撤销平度市人民政府作出的平政复决字[2018]65号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人平度市市场监督管理局二审期间未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人平度市人民政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人平度市卫生和计划生育局、原审第三人青岛坤方速递有限公司二审期间均未向本院提交书面陈述意见。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认证意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人平度市市场监督管理局所作平市监处告字〔2018〕43号《行政处理告知书》是否合法的问题。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。本案中，被上诉人平度市市场监督管理局于2018年7月3日收到上诉人的投诉后，于2018年7月6日起即展开了相应核查工作，经向原审第三人青岛坤方速递有限公司调查，因上诉人投诉时仅提供了快递单号，原审第三人青岛坤方速递有限公司根据该快递单号已无法查询到对应的寄件人和寄件内容信息。鉴于上诉人为涉案被投诉邮件的收件人，且持有被投诉邮件的原件，被上诉人平度市市场监督管理局为进一步查明邮寄材料的内容和性质，向上诉人送达补正通知书，要求上诉人提供对应单号邮件的内容材料，但上诉人在持有涉案邮件原件的情形下拒绝向被上诉人平度市市场监督管理局提供，致使被上诉人平度市市场监督管理局无法对其投诉进一步核查，故被上诉人平度市市场监督管理局在规定期限内告知上诉人对其涉案投诉不予立案并无不当。
对于上诉人所称被上诉人平度市市场监督管理局未向平度市卫生和计划生育局调查核实构成违法不履行法定职责的理由，本院认为，平度市卫生和计划生育局作为寄件人并不持有所寄邮件包括信封在内的完整原件，上诉人为涉案被投诉邮件的收件人，且持有被投诉邮件的完整原件，该涉案邮件原件是被上诉人平度市市场监督管理局在核查、认定涉案投诉举报事实的关键证据，须用于核对其他有关证据材料真实性的基础，属于必须调取的证据。被上诉人平度市市场监督管理局未向平度市卫生和计划生育局调取上述邮件原件，而要求上诉人予以补正提供邮件的完整原件并无不当，故上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。
对于被上诉人平度市人民政府的行政复议程序，上诉人未提出异议，经本院审查，确认被上诉人平度市人民政府的行政复议程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾友宝负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙志刚
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一九年三月二十八日
法官助理 张 杰
书记员 赵洪峰