山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终689号
上诉人（原审原告）青岛美莱茜生态农业科技有限公司。
法定代表人刘飞霞，董事长。
委托代理人李仁凯，青岛美莱茜生态农业科技有限公司职工。
委托代理人张明亮，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莱西市水利局。
法定代表人任永升，局长。
行政机关出庭负责人左言良，副局长。
委托代理人徐宁，莱西市水利局工作人员。
委托代理人张永林，山东瀚生律师事务所律师。
上诉人青岛美莱茜生态农业科技有限公司（以下简称美莱茜公司）因诉被上诉人莱西市水利局水利管理行政命令一案，不服山东省莱西市人民法院(2018)鲁0285行初41号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年12月11日在第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人美莱茜公司的法定代表人刘飞霞、委托代理人李仁凯、张明亮，被上诉人莱西市水利局的出庭负责人左言良、委托代理人徐宁、张永林，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，2014年2月18日，原告美莱茜公司（乙方）与青岛昌阳投资开发有限公司（甲方）签订合作协议。约定：一、合作方式。甲方采取市场化运作方式，与乙方共同完成大沽河堤顶路内侧部分土地的绿化及利用工作。甲方负责提供土地，由乙方按甲方要求进行投资利用。……二、合作内容。甲方负责提供约473.1亩土地（见现状图P13地块）由乙方投资经营。三、土地合作经营期限。本协议合作期限为10年，自2014年2月20日至2024年2月19日止。四、土地用途及合作要求。1、合作期间，甲方同意乙方在本宗土地范围内实施园林绿化，种植特色经济林、开发休闲生态旅游、农业观光等项目。2、乙方实施的项目必须符合上级部门对大沽河管理的有关规定和大沽河总体规划，并突出以绿化为主、其他兼顾的要求。……3、合作期间，乙方对本宗土地的开发利用，需将项目具体实施方案报经甲方同意，经甲方同意后，乙方必须向相关主管部门咨询经营项目是否可行，并取得相关部门批准后方可实施，如未经批准擅自开工而导致的一切后果由乙方自负，与甲方无关……。协议签订后，原告在经营过程中在上述区域建造了看护房。2017年11月13日，被告作出西水改通【2017】第123号《责令改正通知书》并于当日送达原告。
原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款及《中华人民共和国防洪法》第八条第三款之规定，被告具有对辖区内水资源监督管理与区域内防洪的组织、协调、监督、指导的职权。《青岛市河道管理条例》第六条第一款规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间、两岸堤防及护堤地。其中，大沽河、小沽河护堤地为堤防外坡脚向外不超过十米，其他河道护堤地为堤防外坡脚向外不超过五米。无堤防河道的管理范围根据两岸历史最高洪水位或设计洪水位确定。同时，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。本案中，原告对其在大沽河堤顶路内侧土地搭建看护房的行为无异议，被告依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，作出的西水改通【2017】第123号《责令改正通知书》，证据充分，程序合法。综上，原告请求撤销被告作出的西水改通【2017】第123号《责令改正通知书》的理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人美莱茜公司不服原审判决，上诉称，一、涉案河道管理范围不清，没有证据证明上诉人的建筑物处于河道管理范围内。根据《河道管理条例》第二十条第三款之规定：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”本案中，被上诉人未提交任何证据证明经县级以上人民政府批准的河道管理范围；另，上诉人要求一审法院对河道管理范围予以确认，盖因当地政府允许企业采挖河沙，导致河道变宽。然而所谓的河道大部分并无河水，上诉人的建筑物距离最近的有水河道仍有数百米的距离。但是一审法院并未对上诉人要求确认河道管理范围的意见予以采纳，在涉案河道范围尚不明确的情况下，一审法院即认定上诉人的建筑物位于河道管理范围内，属于重大事实认定错误，应予撤销。上诉人在河道管理范围内建造的看护房等建筑物，并未违反相关法律法规的要求。根据《山东省河道管理范围内建设项目管理办法》第四条之规定：“河道管理范围内建设项目，在工程开工前，建设单位应当将涉河部分的工程建设方案报送水行政主管部门审查同意……”本案中，当地政府将涉案土地列为果树种植区进行招商引资，被上诉人对于上诉人为经营果树种植园使用涉案土地明显知情。上诉人仅未办理相关手续，而根据行政程序的一般规定，未办理手续的可进行补办，被上诉人不宜直接作出要求上诉人拆除建筑物，使上诉人已经投入的生产资料灭失的行政处罚行为。另根据国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的有关规定，建设育种育苗场所、简易的生产看护用房用地，以及存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地，分属生产设施与附属设施农用地。此类用地直接用于或者服务于农业生产，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），其按农用地进行管理，性质不同于非农业建设项目用地。上诉人所有的房屋用于果树种植看护房以及存放必要的农业生产设备，属于上述农业附属设施，不属于非农业建设项目，无需办理任何相关手续。综上，上诉人建造的看护房等建筑物，不存在违反相关法律法规的情况。一审法院认定被上诉人作出《通知书》的行政行为证据充分，法律适用错误，应予撤销。二、被上诉人未提供任何证据证明上诉人的建筑物影响了河势稳定、危害了河岸堤防安全，妨碍了河道行洪。根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，被上诉人应对所作出的具体行政行为的合法性承担举证责任。本案中，被上诉人仅提供了涉案建筑的照片，无法证明上诉人的建筑物影响了河势稳定、危害了河岸堤防安全，妨碍了河道行洪。一审法院在被上诉人未提供证据证明所作出的具体行政行为的合法性，即认定被上诉人作出《通知书》的行政行为证据充分，属于事实认定错误，应予撤销。被上诉人作出《通知书》的行政行为，未履行任何法定程序，也未提交证据证明其履行了法定程序。一审法院认为被上诉人作出《通知书》的行政行为程序合法，事实认定不清，应予撤销。三、根据《山东省行政程序》规定第五章“行政执法程序”之规定，行政行为的作出需要实施程序启动、调查和取证、告知听证权等必经程序。行政机关在作出行政行为时，应告知行政行为当事人或利害关系人所具有的陈述和申辩的权利。本案中，被上诉人未履行任何法定程序，即向上诉人作出了《通知书》，剥夺了上诉人的陈述权和申辩权。被上诉人未提交任何证据证明其履行了上述法定程序，一审法院即认为被上诉人作出《通知书》的行政行为程序合法，属于事实认定错误，对此判决应予撤销。综上，被上诉人莱西市水利局作出的《莱西市水利局责令改正通知书》不符合实体要件，并且违反了正当法定程序，对此《通知书》应予以撤销。一审法院判决认定事实及适用法律错误，诚望二审人民法院依法审查，并予以纠正。人民法院应积极发挥行政审判职能，有效监督行政权力的正确行使，以维护公共秩序和人民群众的合法权益，正确引导行政机关依法行使公权力，认真践行“依法治国、司法为民”法治要求，以维护法律的权威。
被上诉人莱西市水利局辩称，上诉人在大沽河堤路内侧建设的彩钢瓦板房，位于两岸堤防之间，属于河道管理范围，该建筑物的存在已经妨碍了河道行洪，系违章建筑，违法事实清楚。被上诉人根据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条规定，对在河道管理范围内建设的妨碍行洪的建筑物，主管部门有权责令限期拆除违法建筑物，恢复原状，被上诉人下达的被诉《责令改正通知书》完全符合法律规定。综上，原审法院判决依法应予以维持，驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院确认原审法院对证据的认证及据此认定的事实成立。
本院认为，《青岛市河道管理条例》第六条第一款规定，“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间、两岸堤防及护堤地。其中，大沽河、小沽河护堤地为堤防外坡脚向外不超过十米，其他河道护堤地为堤防外坡脚向外不超过五米。无堤防河道的管理范围根据两岸历史最高洪水位或设计洪水位确定。”《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《山东省河道管理范围内建设项目管理办法》第四条规定，“河道管理范围内建设项目，在工程开工前，建设单位应当将涉河部分的工程建设方案报送水利行政主管部门审查同意……。”本案中，上诉人作为乙方与青岛昌阳投资开发有限公司（甲方）签订的合作协议有明确约定：“乙方实施的项目必须符合上级部门对大沽河管理的有关规定和大沽河总体规划。……。如未经批准擅自开工而导致的一切后果由乙方自负，与甲方无关……。”上诉人认可其于2014年在大沽河堤顶路河道内侧搭建看护房，但至2017年12月被拆除前未向被上诉人报送相关审批材料。显然，上诉人的建设行为违反了上述法律、法规的规定，属违法建设的事实清楚，被上诉人依法作出被诉《责令改正通知书》并无不当。因上诉人建设的看护房在河道管理范围内，其主张适用国土资发[2010]155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，无需办理任何相关手续不能成立，本院依法不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛美莱茜生态农业科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一八年十二月十八日
法官助理 管筱笛
书记员 王 崧
书记员 刘 佳