山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终563号
上诉人（原审原告）张军三，男，1964年2月17日出生，汉族，户籍所在地青岛市市南区，现住青岛市市南区。
被上诉人（原审被告）青岛市公安局，住所地青岛市市南区湖北路29号。
法定代表人闫希军，局长。
委托代理人周萍、燕沙，青岛市公安局工作人员。
上诉人张军三因诉被上诉人青岛市公安局履行职责一案，不服青岛市市南区人民法院于2018年6月21日作出的（2018）鲁0202行初1号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年10月18日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人张军三，被上诉人青岛市公安局的委托代理人周萍、燕沙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2017年7月12日16时10分许至次日凌晨2时，原告张军三二十余次拨打110报警。原告称其是律师，在中兴路11号青岛市市北区人民法院二楼法庭开庭时，其两名委托代理人被五、六名不明身份人员带走。后原告又报警称其被不明身份人员带到平安路青岛市市北区人民法院1楼，被三人限制人身自由。被告110指挥中心接到报警后，立即派青岛市公安局市北分局兴隆路派出所46号警车出警。该警车出警反馈：系法警依法执行公务。
另查明，2018年3月16日，青岛市公安局市北分局兴隆路派出所出具《情况说明》：2017年7月12日16时20分许，我所46号110警车接市局指挥中心派警指令，警情位置在市北区中兴路15号海云法庭，我所110民警立刻赶到现场，依法进行处置。
原审法院认为，本案的争议焦点为被告是否履行了法定职责。《110接处警工作规则》第二条规定：“城市和县（旗）公安局指挥中心应当设立110报警服务台，负责全天24小时受理公众紧急电话报警、求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉。”第四条第一款规定：“110报警服务台在接到紧急报警时，应当进行先期处置，对公安机关各单位和担负处警任务的民警直接指挥，并可调用装备，对处警情况进行监督指导。”第十条规定：“110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。”根据上述规定，青岛市公安局110指挥中心对原告的报警、求助及时受理，并进行了先期处置，及时向事发地辖区的公安机关基层单位下达处警指令，青岛市公安局市北分局兴隆路派出所接到指令后亦赶到现场进行处置。因而被告青岛市公安局110指挥中心已经履行了上述规定职责。原告主张根据《公安机关组织管理条例》第五条、第六条，公安分局不具有独立主体资格，因而被告应对其报案的治安案件进行查处，对此，原审法院认为，根据职权法定原则，是否可以以自己的名义行使职权，要看是否具有法律、法规或者规章的授权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”即使是内设机构或派出机构，只要有法律、法规或者规章的授权，便可以独立行使职权，也可以作为行政诉讼的被告。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”县级以上地方各级人民政府公安机关具有对辖区进行治安管理的行政职权，具备行政诉讼被告主体资格，本案被告青岛市公安局将原告报案转至有管辖权的公安机关办理，符合法律规定，原告的该项主张，于法无据，相关诉讼请求法院不予支持。因本案被告已履行了法定职责，故原告的赔偿请求没有事实和法律依据，法院不予支持。另，关于原告的调取证据申请，与本案相关的报警录音资料被告已经提交，其他与本案审理无关，法院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张军三的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。
上诉人张军三不服原审判决，上诉称，一、青岛市公安局市北分局（以下简称市北分局）不具备完全行政权利能力，不具备行政主体资格，不具备独立承担法律责任能力，不具备法人公安机关的完全行政行为能力。1、市北分局只是由被上诉人根据工作需要自行组建的下设机构，其受托后不实施被上诉人的法定职责，构成行政不作为的不利后果，由被上诉人承担。上诉人起诉被上诉人符合法律规定，原审判决以上诉人起诉被上诉人主体不适格为由，驳回上诉人的起诉和诉讼请求违反法律规定，且证据不足。2、市北分局不具备独立承担法律责任能力，不具备行政主体资格的法律、法规规定如下：根据《公安机关组织管理条例》之规定，市北分局不具备行政主体资格，该条例第二章第五至九条是关于公安机关设置的特别法规定，特别法优于普通法；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款等规定，市北分局以自己的名义作出行政不作为，上诉人不服提起诉讼的，以组建该机构的被上诉人为被告。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款之规定，市北分局不享有管辖权，不具备行政诉讼主体资格。三、因不具备“超出法定授权范围实施行政行为”的构成要件，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第二款“以实施该行为的机构为被告”的规定不适用于本案，市北分局只有实施非法定职责的其他行政行为才适用本规定，以市北分局为被告。四、本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款、第三款规定，支持上诉人的起诉和全部起诉请求。五、原审判决认为市北分局具有独立的区域法定管辖权等有误，认定上诉人应以市北分局为被告起诉有误，驳回上诉人的起诉和起诉请求错误，违背法律、法规和最高人民法院规范性文件规定。原审判决根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第二款之规定，结合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款之规定，认定市北分局具备行政主体资格，认定市北分局具有独立的区域法定管辖权，驳回上诉人“公安分局不具有独立主体资格”的主张，既明显违背关于主体资格的《公安机关组织管理条例》第五条、第六条行政法规特别规定，又明显违背《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》相关条款的立法原意，适用法律错误。六、原审判决将“侵犯上诉人等自然人人身权利、财产权利”的违法行为，认定为“法院依法执行公务”有误。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，侵犯人身权利、财产权利尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。本案上诉人遭受人身财产权利侵害，绝非法院依法执行公务，被上诉人却不作为。被上诉人没有针对“法院依法执行公务”主张提供证据证明，此项反驳主张，因缺乏真实性（客观性），按照行政诉讼证据的审核认定规则，不应予以支持。七、原审判决认定兴隆路派出所已履行了法定职责有误。从原审判决中的证据来看，兴隆路派出所完全没有按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条及第七十八条规定的程序履行法定职责。八、被上诉人的110指挥中心向基层单位下达出警指令行为，从法律规定上看，属于被上诉人内设或者下设机构之间内部流程性的工作交接，并非法律规定的移送管辖，原审判决将其认定为移送管辖，违反法律规定。九、原审判决以被上诉人110指挥中心将上诉人的报警完成了内部交接为由，认定被上诉人已履行了法定职责有误，错在减少认定被上诉人应当履行的法定职责内容。被上诉人应当履行的法定职责，包含授权（赋予）110指挥中心、市北分局、兴隆路派出所实施的全部。
十、原审判决对上诉人要求及被上诉人应当履行法定职责的内容及遵循的程序，认定不清。被上诉人履行法定职责应当遵循的法定程序，规定于《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条及第七十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第四十八条、第五十条及第五十一条中。关于110号码接受器之外，上诉人主张的报警通电话的视听资料（通话内容），被上诉人没有举证，原审判决也没有查证，也没有依法视为上诉人的主张内容成立。十一、被上诉人数量众多的适格出庭应诉负责人，都不出庭代表应诉，严重违法。在被上诉人负责人违法不出庭应诉的情况下，允许周萍、燕沙以“工作人员”身份单独出庭代理，违反负责人应当出庭应诉的强制性法律规定，严重违反法定程序。十二、上诉人的报警请求，被上诉人应当作为，在其不作为的情况下，上诉人有权起诉被上诉人，上诉人的起诉和起诉请求所依据的法律、证据确实充分，上诉人的起诉和起诉请求应当被支持。被上诉人的行为违背《中华人民共和国治安管理处罚法》第二、五、四十、七十七至七十九、九十九、一百一十七条及《中华人民共和国警察法》第六条之规定，构成行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款之规定，被上诉人对反驳上诉人诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，其没有证据或者证据不足以证明其事实主张，依行政法举证不能的归责原则，应当承担不利后果。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、第八十九条等法律规定提起上诉，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判，判决支持上诉人在行政诉状中的全部起诉请求；3、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担；4、对不出庭应诉（渎职行为）的被上诉人正职、副职负责人、其他参与分管的负责人予以司法制裁。
被上诉人青岛市公安局二审庭审时口头答辩称，与原审答辩意见相同。
关于原审法院的审判程序，上诉人称其异议主要体现于上诉状第四和第十一部分。经审查，上诉状第四部分是上诉人关于适格被告的认知，并不涉及原审法院审判程序；上诉状第十一部分是上诉人关于被上诉人行政机关负责人未出庭应诉的异议，上诉人在二审审理中亦提出该项异议。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案无论在一审还是二审程序中，被上诉人负责人虽然没有出庭应诉，但依法委托了本机关工作人员出庭，符合上述规定。综上，上诉人对原审法院审判程序所持异议不能成立，本院确认原审法院审判程序合法。
双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人在接到上诉人的报警后是否履行了法定职责。《110接处警工作规则》第二条规定：城市和县（旗）公安局指挥中心应当设立110报警服务台，负责全天24小时受理公众紧急电话报警、求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉。第四条第一款规定：110报警服务台在接到紧急报警时，应当进行先期处置，对公安机关各单位和担负处警任务的民警直接指挥，并可调用装备，对处警情况进行监督指导。第十条规定：110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。根据上述规定，110报警服务台具有受理公众紧急电话报警、求助和对公安机关及其人民警察现时发生的违法违纪或者失职行为的投诉的职责。在受理报警、求助或投诉后，应当及时下达处警指令。本案中，根据被上诉人在原审中提交的《事件追踪单》、报警录音和46号警车对讲录音以及青岛市公安局市北分局兴隆路派出所出具的《情况说明》，能够证实在接到上诉人拨打的110报警电话后，青岛市公安局110指挥中心及时创建警情，下达处警指令，并直接调派了青岛市公安局市北分局兴隆路派出所46号警车前往现场，其行为符合上述规定，履行了作为110报警服务台的法定职责，故上诉人原审第一项诉讼请求不能成立。关于上诉人原审第二至七项诉讼请求，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关组织管理条例》第三条第二款规定：县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。据此，县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域包含治安管理工作在内的公安工作。本案被上诉人接到上诉人的110报警电话后，已下达处警指令，后续如何处置应由警情发生地公安机关即青岛市公安局市北分局负责，上诉人所称青岛市公安局市北分局的行为应归属于被上诉人、由被上诉人承担法律后果的主张于法无据，且《公安机关组织管理条例》第六条是关于公安分局和公安派出所设置与撤销的原则性规定，根据该条规定无法得出上诉人所主张的青岛市公安局市北分局不具有独立行政主体资格的结论，故被上诉人在本案中不具有上诉人在原审第二至七项诉讼请求中所要求履行的职责，上诉人原审第二至七项诉讼请求不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张军三负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
审 判 员 李玉兰
审 判 员 高沛沛
二〇一八年十月二十六日
法官助理 王云逸
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王倩倩