姜美妍、贾振亮二审行政判决书

2018-03-29
山东省青岛市中级人民法院 (2018)鲁02行终94号
山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)鲁02行终94号
上诉人(原审原告)姜美妍。
委托代理人陈权。
上诉人(原审原告)贾振亮。
被上诉人(原审被告)山东省平度经济开发区管理委员会。
法定代表人石德涛,党工委书记。
委托代理人纪志晓,平度经济开发区综治办工作人员。
上诉人姜美妍、贾振亮因诉被上诉人山东省平度经济开发区管理委员会行政撤销一案,不服山东省平度市人民法院于2017年11月10日作出的(2017)鲁0283行初100号行政判决,在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2018年3月7日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人姜美妍的委托代理人陈权、上诉人贾振亮,被上诉人山东省平度经济开发区管理委员会的委托代理人纪志晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明,原告姜美妍、贾振亮系平度经济开发区。原告姜美妍、贾振亮于2003年11月1日以叫行方式承包南姜家庄村村委土地,并签订土地承包合同。合同约定承包期5年,自2003年11月1日至2008年10月30日,双方履行至2008年10月30日,原告贾振亮承包了5亩土地,姜美妍承包了15亩土地,合同到期后两原告均未将承包的土地交还给南姜家庄村委。原合同约定:对承包方擅自改变土地使用用途、弃耕撂荒、挖土毁地等,及时进行劝阻,劝阻无效的,村委有权收回地,并要求其赔偿经济损失;承包方服从村委安排,只允许种植粮油、农作物,坚决不准栽树、盖房、上大棚或搞其他三产等,不准建造任何设施、不准挖土毁地。承包合同到期后双方未续签合同,但姜美妍继续耕种,并交纳了2009年度的承包费。2010年3月9日,姜美妍在承包土地上立桩建大棚,后南姜家庄村村委组织人员,对姜美妍立桩建棚的行为进行了制止,并推到水泥桩和竹竿。由此产生的民事纠纷于2011年已经平度法院及青岛市中级人民法院的一、二审民事判决予以确认:姜美妍自判决生效后十日内停止对原承包山东省平度经济开发区南姜家庄村民委员会位于“东湾道南”的十五亩土地的侵害,将土地上的搁置物(水泥桩、竹竿等)予以清除,恢复土地原状,并将土地返还山东省平度经济开发区南姜家庄村民委员会。南姜家庄村民委员会分别于2011年3月25日和5月19日两次召开18户承包土地的村民开会,通知该18户村民要求其在2011年6月1日前返还村委土地,并承诺凡是在6月1日前返还土地的,每亩给予5400元的奖励,超过6月1日未返还的没有奖励。截止6月1日,只有原告贾振亮与姜美妍两户村民没有返还到期的承包土地,故未获得上述奖励。后原告姜美妍、贾振亮要求被告责令南姜家庄村民代表会改正针对原告承包地地面附着物所做的清除决定、责令南姜家庄村民代表会对原告所造成的财产损失按政府相关规定给予补偿未果,遂于2014年6月26日向原审法院提起行政诉讼,经原审法院及青岛市中级人民法院一、二审行政判决后,姜美妍、贾振亮不服,向山东省高级人民法院提起再审,山东省高级人民法院于2017年3月20日作出(2017)鲁行再18号行政判决,因“平度经济开发区管理委员会未对姜美妍、贾振亮的申请事项进行审查处理,未履行其法定职责”,“原一、二审法院未就姜美妍、贾振亮的请求事项进行审理,偏离了审理方向,明显不当,应予纠正”,故撤销了原审法院及青岛市中级人民法院一、二行政审判决,判决责令被告针对姜美妍、贾振亮的请求重新作出处理。2017年4月24日被告作出了相应的处理意见,即《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村村民代表会改正其承包地清除所做决定及按政府有关规定给予附着物补偿的答复意见》,其内容是“根据山东省高级人民法院(2017)鲁行再18号行政判决书第三项的规定,对你们二人反映的问题,我委进行了认真调查,查明的情况如下:一、姜美妍于2003年11月1日所承包的土地合同期满后,未向村委返还土地,为此,南姜家庄村委会向平度市人民法院提起了诉讼,2011年4月8日平度市人民法院(2011)平民一初字第689号民事判决书判令姜美妍将土地恢复原状,并将土地返还南姜家庄村委会。对此判决不服,姜美妍提起了上诉,2011年8月23日青岛市中级人民法院做出了(2011)民青二终字第187号判决,驳回上诉,维持原判。二、2011年3月25日和5月19日南姜家庄村委会两次召集18户承包土地的村民开会,通知该18户村民,承包合同已经期满,在2011年6月1日前返还村委土地的,每亩给予5400元的奖励,超过6月1日未返还的没有奖励。2011年5月30日晚,南姜家庄村村委会及村民代表会议决定,逾期不返还土地的承包户,由村委会干部与村民代表共同清除土地上附着物,以免影响市政府交办的工作。截止2011年6月1日,只有姜美妍、贾振亮没有返还承包土地,因此也就没有领到奖励。我委认为:一、你们的承包土地合同已经期满,村委会也已通知你们返还土地,因此,你们应当将承包地返还,据此,你村村民代表所做的决定并没有侵犯你的合法权益。二、关于南姜家庄村民委员会为尽快收回土地,确定对在一定的期间返还土地的村民,给予奖励的决定,不是只针对你们二人,而是对全体承包户,并且,对遵守村民代表会议决定进行奖励的行为不违反法律、法规的规定。据此,对你们的申请不予支持。”原告姜美妍、贾振亮对该处理结果不服,于2017年5月22日直接向平度市人民法院提起行政诉讼,要求:1、依法撤销被告所作的《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村村民代表会改正其承包地清除所做决定及按政府有关规定给予附着物补偿的答复意见》;2、责令被告针对原告提出的请求重新作出处理。
原审法院认为,被告已对原告姜美妍、贾振亮提出的请求作出了不予支持的处理意见。该案的焦点在于原告姜美妍、贾振亮向被告提出请求的内容是否正当且符合法律、法规的规定,是否应当得到支持。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”原告申请要求被告责令南姜家庄村民代表会改正和给予补偿的前提是南姜家庄村委会及村民代表会是否有侵犯其合法权益的事实存在,原告未提供证据证明其合法权益受到侵害的事实。南姜家庄村民委员会清除原告姜美妍地面附着物,是基于履行原告姜美妍与南姜家庄村委签订的土地承包合同,因原告姜美妍首先违反合同约定,在承包土地上建大棚、栽树。且应清除承包土地上的搁置物、恢复土地原状、将土地返还南姜庄村委的结论及基本事实经过已经原审法院及青岛中院的一、二审民事判决予以确认。原告姜美妍、贾振亮所承包的土地合同期限已经届满,南姜家庄村委按合同约定收回到期土地,属正常履职行为。南姜家庄村委为及时收回到期土地,保证土地安全所采取的有条件的奖励措施,是其村委和村民代表会议集体决定,对本村18户到期承包土地的村民均具有约束力,不违反相关的法律规定。被告在进行调查后对原告姜美妍、贾振亮提出的请求作出了不予支持的调查处理意见,履行了山东省高级人民法院(2017)鲁行再18号行政判决书第三项确定的义务及相关职责,并无不当,法院予以确认。原告贾振亮虽提供了相关治疗证明,但其所证实事与本案无关,属另一个民事法律关系,应当另案处理。故原告姜美妍、贾振亮请求撤销被告的答复意见,责令其重新作出处理的理由不充分,无相应的证据证明及法律依据,法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告姜美妍、贾振亮的诉讼请求。诉讼费50元,由原告姜美妍、贾振亮负担。
上诉人姜美妍、贾振亮不服原审判决,上诉称,一、原两级法院民事判决与本案审理无关。2011年南姜家庄村委会以民事程序起诉上诉人收地,但在二审开庭前,即2011年6月11日又召集村民代表开会作出决定强行收回了承包地,2011年8月18日主审法官到现场察看情况属实,8月23日作出二审判决。上诉人认为:南姜家庄村委会一边使用民事程序,一边使用村民自治程序应视为同时使用二个法定程序,当村民自治程序率先得出结果时,它是行政审理的构件,该村民自治程序结果的争议当属行政法律关系而非民事法律关系,原两级法院的民事判决与本案审理依法无关。二、本案争议承包土地的权属存疑。根据上诉人原审提供的证据足以证明本案争议承包土地的所有权人是平度市人民政府,使用权人是开发商,南姜家庄村委会与本案争议承包土地不是有利害关系的当事人,南姜家庄村委会向上诉人主张该争议承包土地应当出示授权委托,南姜家庄村委会的收地行为是在承包合同期外。三、村民代表会讨论所作决定的事项未获村民会议授权。本案村民代表会讨论所作决定的事项,清除上诉人承包地地面附着物并收回土地的决定未获村民会议授权,依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》规定为非法无效,南姜家庄村委会作为村民代表会法定召集人应承担由此引发的连带责任,但南姜家庄村委会不敢独自承担责任,在青岛市中级人民法院(2015)青行终字第311号案庭审中就清除上诉人承包土地地面附着物所作决定,到底是南姜家庄村委会作出的还是村民代表会作出时,南姜家庄村委会确定是“村委会、开发区管委会和开发商三家共同作出的决定”。本案被上诉人当庭选择了沉默,有庭审笔录、录音为证。四、原审判决关于种地奖励钱的认定与事实不符,且于法无据。1、种地奖励钱的出处是被上诉人给承包户每亩多少钱,并不设奖励条件,这个钱不是南姜家庄村集体出的。2、上诉人承包土地地面附着物与其他承包户地面附着物是同时被清除的。3、原审判决认定种地奖励钱是南姜家庄村委会和村民代表会共同作出决定,在村民自治范围内法律没有这样的程序规定。综上,请求撤销(2017)鲁0283行初100号行政判决并改判。
被上诉人山东省平度经济开发区管理委员会答辩称,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,上诉人的上诉理由没有事实和法律依据,请求依法驳回。
关于原审法院的审判程序,上诉人称原审法院将本案与另案姜美妍、陈泓池诉山东省平度经济开发区管理委员会行政撤销案合并审理不当,且原审庭审时未让上诉人发话,并打断其发言,故程序不当。经审查,上诉人姜美妍、贾振亮的本案诉讼请求为:撤销被告山东省平度经济开发区管理委员会所作《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村民代表会改正对其承包地清除所做决定及按政府有关规定给予附着物补偿的答复意见》,责令被告针对原告提出的请求重新作出处理。而姜美妍、陈泓池诉山东省平度经济开发区管理委员会一案的原审诉讼请求为:撤销被告山东省平度经济开发区管理委员会对原告主张的承包地奖励钱所作答复意见;责令被告针对原告提出的请求重新作出处理。因上述两案中上诉人所要求撤销的答复意见均为山东省平度经济开发区管理委员会所作的《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村民代表会改正对其承包地清除所做决定及按政府有关规定给予附着物补偿的答复意见》,因此原审法院将该两案合并审理符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定。同时经查阅原审卷宗的庭审笔录可知,上诉人在原审庭审中针对被上诉人的证据及庭审焦点已经发表了各自的意见。综上,上诉人主张原审审判程序不当的理由不成立,本院不予支持。经审查,本院确认原审法院审判程序合法。
被上诉人原审时向法院提交的证据有:1、2017年4月24日作出的《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村民代表会改正对其承包地清除所做决定及按政府有关规定给予附作物补偿的答复意见》,证明根据上诉人的申请被上诉人依法作出答复。
2、2011年3月2日及2011年5月19日村委召开种地户会议记录,证明因种地户没有腾出土地,村委召开会议通知他们在一定时间内返还土地。
3、(2011)平民一初字第693号民事判决书;
4、(2011)平民一初字第689号民事判决书;
5、(2011)青民五终字第1063号民事判决书。
证据3-5共同证明上诉人对该土地不享有合法土地经营权,确认了其是非法占地。
6、(2011)青民二终字第187号民事判决,证明上诉人不再享有土地经营权,应当返还土地。
上诉人原审时向法院提交的证据有:1、光盘一张,证明上诉人姜美妍的15亩地大棚,3亩开荒地种的果树。上诉人贾振亮5亩地,架子棚。
2、贾振亮病例1份,证明上诉人贾振亮被南姜家庄村委干部打伤后贾振亮报警。
3、山东省人民政府鲁政土字(2006)1618号文件,证明本案争议土地所有权在2006年12月11日就变更为平度市人民政府所有。
4、(2011)青民二终字第187号民事判决,证明该判决载明“南姜家庄村委平度(储)-01-2010-00037号土地出让合同”,本案争议土地使用权是开发商,不是村委。
5、《关于姜美妍、贾振亮申请开发区管委责令南姜家庄村民代表会改正对其承包地清楚所做决定及按政府有关规定给予附作物补偿的答复意见》,证明上诉人对此答复不服。
当事人原审时提交的上述证据均已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理,本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为,一、被上诉人所作被诉答复意见认定南姜家庄村委会未侵犯上诉人的合法权益的理由是否成立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中,根据生效(2011)青民五终字第1063号民事判决及(2011)青民二终字第187号民事判决可知,上诉人姜美妍通过叫行方式承包南姜家庄村委会15亩土地至2008年10月30日到期。合同期满后,双方的土地承包合同关系终止,南姜家庄村委会有权收回土地,上诉人姜美妍如继续承包,需经南姜家庄村委会同意。南姜家庄村委会客观上继续收取上诉人姜美妍2008年至2010年度承包费的事实可以证实该村委会同意上诉人姜美妍在上述年度内承包涉案土地的事实,但2010年后,南姜家庄村委会不再收取上诉人姜美妍承包费,表明该村委会不再同意上诉人姜美妍继续承包,因此上诉人不再享有涉案土地的承包经营权。另外,上诉人未经南姜家庄村委会同意在涉案土地上立桩搭建大棚。后,南姜家庄村委会于2010年3月作出决议,因该村部分土地已被征用转为建设用地,对不予以倒出承包地的承包户,由村委会组织人员统一清场。鉴于上述事实,法院判决上诉人姜美妍自判决生效后十日内停止对原承包南姜家庄村委会涉案十五亩土地的侵害,将土地上的搁置物(水泥柱、竹竿等)予以清除,恢复土地原状,并将土地返还南姜家庄村委会;驳回上诉人要求赔偿财产损害的诉讼请求等。上诉人贾振亮承包南姜家庄村委会五亩土地亦于2008年10月30日到期。由此可见,南姜家庄村委会在与上诉人的土地承包合同到期且不同意继续承包给上诉人的情况下,有权收回土地。而上诉人未经村委会同意建设的地上附着物应予清除,且应恢复土地原状。在上诉人未主动清理地上附着物且返还土地的情况下,南姜家庄村委会决议组织人员对涉案土地上的附着物予以清理符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的上述规定,被上诉人所作答复意见认定南姜家庄村委会未侵犯上诉人的合法权益并无不当,上诉人申请被上诉人责令南姜家庄村委会就所作决定给上诉人造成的财产损失按政府相关规定给予补偿的请求不能成立。
二、被上诉人所作被诉答复意见认定南姜家庄村委会仅对遵守村民代表会议决定的承包户予以奖励的理由是否成立的问题。为及时收回承包合同到期土地,并保证土地能按原状予以收回,南姜家庄村委会分别于2011年3月25日、2011年5月19日召开村两委会议及村民代表大会,自主决议在2011年6月1日以前返还村委土地的,每亩给予5400元的奖励,逾期未返还的没有奖励的措施,是该村委会和村民代表会议集体决定,对南姜家庄村包括上诉人在内的18户到期承包土地的村民均具有约束力,且不违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定。因此,被上诉人所作答复意见认定南姜家庄村委会仅对遵守村民代表会议决定的承包户予以奖励的理由成立。庭审中,上诉人主张该奖励钱是被上诉人给所有承包户的且不设置任何奖励条件,故其有权享有,但上诉人未提交任何证据,且被上诉人亦称其未设置过奖励承包户的措施。因此,上诉人的上述主张不能成立。
综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人姜美妍、贾振亮共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
审 判 员 李玉兰
审 判 员 高沛沛

二〇一八年三月二十九日
法官助理 王云逸
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王倩倩
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